民主的边界是法治

2000年12月27日 01:40 郝铁川教授
　　过去，学术界比较多地阐述了现代法治对民主的保障作用和民主对法治的决定性作用，但对法治限制民主泛滥的功能研究不够。这次沸沸扬扬的美国总统大选或许能在这方面给我们带来一些启示。
　　第一，规则有时比原则更重要。法律是规则，民主是原则。原则指导规则，这是毫无疑问的。但一旦法律规则产生，便具有相对稳定性、相对独立性，不能再用原则而不经过一定程序来轻易否定。
　　美国这次总统选举纠纷，历时37天，波澜迭起。纠纷的核心是对佛罗里达州的几个郡是否手工计票。戈尔一方强调“尊重人民的意愿”，小布什一方强调“尊重既定的法律”。那么在原则（“尊重人民意愿”）和规则（“尊重既定法律”）之间，究竟何者更重要？更应尊重哪一个价值？这个问题是这次总统大选的纠纷焦点，也是美国法院系统辩论和裁定的关键。从结果来看，多数法官认定“既定法律”比“人民意愿”更重要。因为“既定法律”是经由法定程序产生的人民意愿，是原则转化为规则后的产物，是理性（程序筛选）而非情绪化（临时动意）的决定。虽然在全国普选票中戈尔领先小布什，但美国既定的总统选举规则并非按全国普选票计算，而是按“选举人票”计算，即在全国50个州赢得多数选举人票才算赢得大选。在美国历史上，曾有过赢得多数全国普选票，但由于“选举人票”少于对手而输掉大选的。因此，当戈尔强调自己在全国普选票中领先、要求尊重多数选民意愿时，美国的多数法官立刻意识到了这是在变更既定规则，是大选中的临时动议，是一种煽情。不能说戈尔的要求不符合民主原则（尊重多数），但它与法律规则相冲突。所以得不到法官的支持。
　　第二，在和平建设时期，“恶法亦法”有时也是必要的，因为它能保持社会的稳定。换句话说，在和平建设时期，变更恶法必须经由法定程序，而不得擅自越轨。
　　美国的选举人团制确实存在脱离选民意愿的弊端，过去两百年中，国会曾有七百多项法案要求取消选举人团制。人们可以把这一制度视为恶法，在这一恶法未经法定程序变更之前，人们还必须无条件地遵守，因为这不仅涉及到法律的权威，更涉及到社会的稳定。一个主要靠法治支撑的社会，如果法治倒下来了，整个社会的秩序就会相应崩溃，美国人一方面批评现行的总统选举制度，但另一方面又不主张以非法的方式来变更它。《纽约时报》与《华盛顿邮报》在大选前均表态支持戈尔，但在11月8日选举结束后却认为戈尔不应要求在佛罗里达州重新人工计票。其理由是：一旦游戏规则确立，并且参加了游戏，就不应回头再来变更已经定好的游戏规则。参赛者若对游戏规则有意见，就一定要在参加游戏以前表达，事后再来要求重新设定新的规则，就是对社会的稳定秩序的一种破坏，也是对其他参赛者的不公平。
　　第三，守法和司法是民主的最后一道屏障。当林林总总的利益集团众说纷纭，相持不下时，当法律的模糊性导致人们无所适从时，当各种势力的矛盾激化的时候，司法则成为社会公平正义的最后的裁决者。
　　在美国的这次大选过程中，尽管不同利益集团的意见是多么地尖锐对立，但多方势力均表态支持司法裁决。数个权威民意调查也显示，四分之三的美国人相信联邦大法官会公正处理，而最信任的国家机构也是联邦最高法院（61％）。新闻媒体皆以冷静客观的态度处理新闻，并展示对司法裁定的尊重。
　　守法是民主正常运行的又一前提。戈尔和小布什双方在激烈的争论中，都引用法条来强调自己的立场，少有情绪性攻击，虽有一些支持者举牌示威，偶有咒骂，但都基本上和平理性，以守法精神各拥其主。政府和社会运行如常，股市行情没有异常。从各项民意测验的结果来看，尊重法律规则的意识已经深入人心，成为美国人生活的一部分。
　　民主对人类的好处非常多，否则人类也不会那样地喜欢民主。但任何事物都不是完美无缺的，民主也不例外。其最大缺陷就是容易带来盲动、非理性，带来对少数人权利的不尊重。现代法治则以严格的程序限制民主、以保障人权的原则防范对少数人权利的践踏。
　　当然我们还要看到，美国的这次选举更暴露了其民主法治的局限性。一是总统选举基本上是或明或暗的钱权交易。二是这样的选举不适用于发展中国家，如此高的成本不仅令发展中国家无力支付，还会带来内乱。三是选举总体上是在少数人中，没有跳出少数人对多数人统治的窠臼。
湖南省永州市人民政府


永政发[2004]2号


关于印发《永州市市直国有工交企业国有产权转让实施细则（试行）》的通知

市直有关单位，市属各企业：
《永州市市直国有工交企业国有产权转让实施细则（试行）》已经市人民政府研究同意，现印发给你们，请认真遵照执行。



二OO四年元月十四日


永州市市直国有工交企业国有产权转让实施细则（试行）

第一章 总则


　　第一条 根据《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、国务院办公厅《关于规范国有企业改制工作的意见》和湘政发[2000]10号、12号、13号文件精神，参照外地成功经验，结合本市实际情况，制定本实施细则。
　　第二条 转让企业产权是指国有独资和国有控股企业在实施改革、改组、改造过程中，采取各种不同形式处置国有产权，转换企业的国有性质。处置国有产权，必须坚持公开、公平、透明交易的原则；坚持有利于招商引资、做大做强、长远发展的原则；坚持有利于本市工业经济结构调整、产业升级、安置就业、可持续发展的原则，坚持有利于最大限度维护职工合法权益和债权人利益原则，努力提高资产运营的质量和效益。
　　第三条 转让国有产权是国企改革的重要内容；是建立现代产权制度和建立现代企业制度的重要前提和基础；是调整我市国有经济布局，大力发展以股份制经济为主导、以非国有经济为主体的开放型的市场经济，加快工业化进程的重要战略举措，必须坚定不移的稳步推进。
　　第四条 本市市直国有工交企业国有产权转让时，鼓励市内外法人和自然人，尤其是优势企业，出资购买上述企业的部分和全部产权用于创业和发展。

第二章 产权处置


　　第五条 国有工交企业国有产权是指国有股权及国家所有者权益。产权处置范围包括房产、机器设备等有形资产和土地使用权、商标、商号、专利、品牌、字号等知识产权和生产经营许可证等无形资产。
　　第六条 企业产权处置包括：经市人民政府和国有资产管理部门批准转让的资产；破产企业的资产等。
　　第七条 企业土地资产处置，仅限于国有工交企业产权制度改革与置换职工身份的政策配套。
　　第八条 企业土地处置，按以下方法处理：
　　（一）企业产权转让后，新的企业不改变土地原使用用途，可以行政划拨方式获得土地使用权，也可以有偿使用方式（包括出让、租赁和作价出资入股）处置。凡按招商引资办工业优惠价获得的出让土地，不得擅自转让和改变土地的工业用途。
　　（二）企业产权转让后，新的企业改变原土地用途的，由政府以有偿使用方式处置土地资产。
　　（三）依法破产的企业，其原划拨土地，由市人民政府依法收回，并组织以挂牌、招标、拍卖方式出让。
　　（四）企业土地使用权已进行有效抵押的，由企业向抵押权人作出承诺，经抵押权人同意后，向同级国土部门申请注销原土地登记和《土地证书》，然后进行处置。
　　（五）以出让方式处置土地使用权的，必须以整宗地或者根据地形切块出让，不得在同宗地内零星挖割地块出让。
　　（六）国有企业改制出现经营性净资产不足以理顺劳动关系的，可将该企业土地（含非生产经营性用地）资产，依法变为规划部门同意的商业、综合用途的土地，由政府收回出让。
　　第九条 企业在改制过程中，对企业的闲置土地、低价转让土地、企业破产暂不能处置变现的土地等，市人民政府土地储备中心可行使优先收购权，作价收购储备，适时投入市场，调控土地供给。
　　第十条 国有企业产权整体出让，在处置土地使用权的同时，涉及到其它固定资产（包括房屋、设备等），由市国企改革办协调市财政、国土、房产、工商等部门共同组织实施。
　　第十一条 企业房产的处置。企业房屋产权明晰的，经市产权交易中心审核批准转让的，凭批文到房产管理部门办理转让过户手续。企业尚未取得房屋产权证书或丧失处置权的房产处置，按以下方法办理：
　　（一）企业尚未取得房屋产权证书的，应即时向房产管理部门申报领取房屋产权证书，房产需处置的，应先进行市场评估，依法办理变更登记过户手续。
　　（二）企业的房产已被司法机关和行政机关依法裁定，决定查封或者以其它形式限制房屋产权的。待司法机关和行政机关作出撤销查封或冻结后再予以变更登记过户。
　　（三）企业的房产已用作贷款抵押的，其房产处置：
　　抵押人（企业）被依法宣告关闭解散或破产的，抵押权人（银行）有权要求依法处置抵押的房产。超过时效的可由市人民政府和法院依法进行处置。同一房产设定两个以上抵押权的，以抵押登记的先后顺序受偿。抵押权人处置抵押的房产，应事先书面通知抵押人。
　　（四）企业的房屋产权证书遗失或者灭失的，企业应向房产管理部门申报并登报声明作废，自登报之日起30日内无异议的，房产权利人可以申请补办新证，办理变更登记过户。
　　第十二条 改制企业的职工住房按房改政策规定可以出售的要全部出售。未进行房改的，按现行房改政策出售；已进行房改但未购买全部产权的，按现行房改政策规定购买其全部产权；属职工全额集资建房按现行集资建房政策规定办理。
　　第十三条 企业的房产有下列情形之一的，房产管理部门不予以登记过户：
　　（一）属于违章建筑的；
　　（二）属于临时建筑的；
　　（三）属于法律、法规规定的。
　　第十四条 改制企业自办的后勤服务系统改制后实行社会化管理。改制企业自办的学校、医院，按国经贸企改[2002]267号、湘经贸企业[2002]463号文件规定办理。经政府相关部门论证后，符合继续资源配置条件的，其资产、人员按有关审批程序移交市教育和市卫生部门管理，不符合条件的，纳入企业改制范围，或是协议转让，或是进入产权交易市场，进行公开拍卖。
　　第十五条 企业闲置资产及无形资产（含商标、商号、专利、品牌、字号、生产经营许可证等），经具有评估资质的机构评估后，报主管部门和财政部门批准，进入产权交易市场进行处置。

第三章 产权处置的范围和方式


　　第十六条 转让产权是在不同主体之间的变换行为，包括出资者所有权和经营权的变换。
　　第十七条 产权转让必须做到公开、公平、公正，防止国有资产流失，保护企业职工和债权人的利益。
　　第十八条 本细则所涉及的国有产权范围包括：
　　（一）非公司制国有企业整体产权或部分产权（含有形资产、无形资产及财产使用权等）；
　　（二）有限责任公司和非上市的股份有限公司的国家股及国有法人股；
　　（三）国家政策规定的其它国有产权。
　　第十九条 国有资产转让要进入产权交易市场，实行公开信息，竞价转让。具体转让方式可采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律法规规定的其它形式。
　　第二十条 产权处置形式包括：
　　（一）企业联合兼并；
　　（二）企业产权（股权）整体或部分；
　　（三）出售解散、关闭、破产企业产权或资产；
　　（四）同级政府认定的其它变更产权持有主体的行为。
　　第二十一条 产权受让的主要形式是：出资购买全部资产式、承担债务购买净资产式、兼并式、吸收入股式、控股式等。
　　第二十二条 国有产权在交易市场公开出售没有成交的情况下，鼓励支持原企业经营者领头购买。原企业经营者和经营管理层领头出资购买企业进行重组的，并在重组企业持大股的，可按1:0.5的比例，从国有产权中配送股权，配送的股权只享有分红权和决策权，没有所有权和处置权。

第四章 国有产权处置程序


　　第二十三条 改制企业产权处置按以下顺序进行：企业申请评估立项；清产核资、财务审计；资产评估、核销、核准；资产处置。
　　第二十四条 企业国有产权处置，必须在市国企改革办指定的产权交易场所挂牌交易，严禁场外私下交易，防止国有资产流失，保护企业职工和债权人的合法权益。交易底价的确定主要依据资产评估的结果，同时考虑产权交易市场的供求情况，同类资产的市场价格、职工安置、引进先进技术等因素。上市挂牌价格低于保留价的，应经原批准部门同意，市人民政府批准。
　　第二十五条 产权交易程序是：
　　（一）提交产权交易材料，办理入场交易手续；
　　（二）在产权交易市场公开挂牌上市；
　　（三）根据公开挂牌结果，约定产权交易方式；
　　（四）按约定的交易方式交易；
　　（五）签订产权交易合同；
　　（六）审核出具产权交易确认书；
　　（七）办理产权交割手续和过户手续。
　　第二十六条 出让方提出交易申请时，应同时提交以下材料：
　　（一）转让申请书；
　　（二）市国企改革办同意改制的批复件；
　　（三）职代会决议；
　　（四）出让资产的资格证明、权属证书和其它有效证明；
　　（五）出让产权的情况介绍，其中包括：资产债权债务清单、职工名册和工资福利待遇状况、职工安置方案、产权出让方式、出让产权价款使用意见；
　　（六）资产评估报告及核准备案文件；
　　（七）破产企业出让产权的，应提交法院宣告破产裁定书；
　　（八）其它必要的材料。
　　第二十七条 受让方提出交易申请时，应提交以下材料：
　　（一）购买产权申请书；
　　（二）受让资信能力证明；
　　（三）受让后的企业发展方案；
　　（四）其它必要的材料。
　　第二十八条 企业国有产权处置按以下程序办理：
　　（一）企业应制定改制方案，并交企业职工代表大会或职工大会审议，并报请市人民政府批准同意后，方可实施。
　　（二）进行清产核资、资产评估、财务审计，产权界定，确定处置国有产权的标的物。
　　1、清产核资。企业必须对各类资产、负债进行全面认真的清查，做到帐、卡、现金等齐全、准确、一致。企业改制中涉及资产损失认定与处理的，必须按有关规定履行批准程序。
　　2、资产评估。企业必须依照《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估范围。企业将社会中介机构的资产评估报告，报市国资管理部门核准批复后，作为企业改制实施方案的计算依据。
　　3、财务审计。国有企业改制，由政府依法授权或委托职能部门对改制企业实施财务审计和对企业法定代表人进行任期责任审计。
　　（三）企业或破产清算组持有关规定资料向市产权交易中心提出申请，经市产权交易中心审查批准后公布上市。
　　（四）交易成功后，由企业到市产权交易中心签订《产权交易合同》，办理《产权交割证明书》以及其他法律手续。产权交易各方凭《产权转让合同》和《产权交割证明书》，在受让方按时足额付清购买资产的款项之日起，一个月之内由市产权交易中心负责办理好权属变更、注册登记和产权交割手续。

第五章 转让价款管理


　　第二十九条 转让国有产权的价款原则上应一次结清。一次结清确有困难的，经转让和受让双方协商，并经依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位批准，可采取分期付款的方式。分期付款时，首期付款不得低于总价款的60%，其余部分一个月之内支付完毕，最迟不超过半年，若暂时不需产权证明的，其余价款支付期可推迟为一年（首期付款之日起），但必须对剩余价款提供合法担保。转让国有产权收入按规定全额交市财政局存入工业改制专户。


第六章 优惠政策

　　第三十条 土地使用权按法定的最高出让年限出让。
　　第三十一条 土地评估费每个企业只收取600元，需重新测绘的收费标准为：中一型以上（含中一型）企业不得超过10000元，中二型以下（含中二型）不得超过5000元。
　　第三十二条 房产交易中的各种收费，按以下标准收取：房产权属清楚、证明齐全的企业办理产交易手续，按每证50元标准一次性收取换证工本费；房产权属不清，需补办和完善有关手续的，按每证50元标准收取办证工本费；企业房产整体需重新测绘的测绘费为：中一型以上（含中一型）不得超过5000元，中二型以下（含中二型）不得超过3000元，其它收费不准收取。
　　第三十三条 产权转让评估费用按大型企业10000元、中型企业8000元、小型企业5000元标准收取。公证收费只收取公证书副本费，最高每户企业不超过200元。
　　第三十四条 改制后新设立的企业，办理土地、房产、设备等产权过户和换证、工商、税务登记等手续一律只收取工本费，免费办理水、电过户手续。
　　第三十五条 改制企业职工生活用水分户装表，每户费用200元，其中企业承担150元，职工每户承担50元；职工生活用电分户装表，每户费用290元，其中企业承担200元、职工每户承担90元。
　　第三十六条 破产企业诉讼费标准：企业总资产1000万元以下的为3万元；总资产1000-1500万元的为5万元；5000万元以上的为8万元，最高不超过10万元。破产改制经费，根据改制企业在职职工人数规模计算，具体标准：企业职工人数2000人以下和2000人以上分别控制在10万元以内和20万元之内。
　　第三十七条 改制企业档案在企业改制终结之日前，必须按规定及时移交，收费标准为：大中型企业每户交档案馆5000元，劳动力市场1200元，人才流动服务中心1200元；小型企业每户交档案馆3000元，劳动力市场1000元，人才流动服务中心1000元。
　　第三十八条 企业资产拍卖佣金收取，拍卖成交价在500万元（含500万元）以内的，按1万元收取；拍卖成交价在500-1000万元的，按2万元收取；拍卖成交价在1000-2000万元的，按3万元收取；拍卖成交价在2000万元以上的，最高收取额不超过5万元。

第七章 工作机构和职能


　　第三十九条 永州市国有产权交易中心是我市交易工作的办事机构，直接对市人民政府负责，主要职能是：
　　1、负责收集、论证、审查、整理产权交易项目。
　　2、负责产权交易项目的对外宣传、牵线搭桥、联络接待和洽谈签约工作。
　　3、办理或代办交易过程中的各项手续。
　　4、协调与产权交易工作有关部门之间的关系。
　　5、负责产权交易政策的宣传和咨询解答、优惠政策的督促落实，以及产权交易后的跟踪反馈和监督。
　　第四十条 市国有产权交易中心是我市企业改革中企业产权交易唯一合法的管理机构与交易场所，实行"一个窗口对外、一站式审批"的工作制度。日常工作由市国企改革办牵头负责，人员从市财政、国土、房产、工商、经委、国企改革办等部门抽调专人到市政务服务中心集中办公，统一办理各项手续。

第八章 附 则


　　第四十一条 市内其它企业国有产权转让行为可参照本实施细则执行。各县区国有企业产权转让办法由各县区自行制定。
　　第四十二条 本实施细则解释权属市人民政府。
　　第四十三条 本实施细则自发文之日起试行。市人民政府、市国企改革领导小组原发文与本实施细则有不一致的，以本实施细则为准。