当前影响公诉案件质量的原因及对策

“强化法律监督、维护公平正义”，是检察机关在新时期的工作主题，也是检察机关在新形势下的主要工作目标。要围绕这一工作主题，实现这一工作目标，就必须把提高检察机关的办案质量作为一项重要工作抓紧抓好。公诉工作前承侦查后启审判，是检察机关最为重要的工作之一，它不仅在维护稳定这一检察机关首要任务中起着最为重要的作用，而且也是检察机关“强化法律监督，维护公平正义”的一个非常关键的环节。公诉工作要创品牌、争一流，前提是确保案件质量。但在近年来，公诉案件存在着法院判决改变起诉书指控的犯罪事实或罪名，甚至作出无罪判决等质量不高的现象。有鉴于此，笔者结合办案实践认真探究其原因，并提出建立健全“四个机制”保证案件质量的对策，与同仁商榷。
一、影响公诉案件质量的原因　　
（一）承办人证据意识薄弱，审查和运用证据能力不强。以质量为本，核心在于强化证据意识。在近年来的无罪案件（有些基层检察院将案件起诉到法院，在法院审查认为事实不清证据不足应认定被告人无罪时，检法两家协调后由检察机关撤回案件）中，因证据不足或有瑕疵的占相当比例，从中暴露出公诉人在审查证据时存在的三个问题：一是重被告人供述、轻其他证据，凭感觉和经验办案。有的案件起诉时虽有被告人供述，但供述与其它证据相矛盾，承办人没有注意补查相关证据以排除被告人供述与其他证据的矛盾，后由于律师介入等因素，在审判环节被告人翻供或证人翻证，使案件失去直接证据，导致检法两家认识不一致，难以定案。这是造成法院判决改变起诉书指控的犯罪事实或罪名最主要的原因。二是承办人对移送起诉的案件证据缺乏认真分析、鉴别，对构成犯罪的主要证据的客观性、合法性、关联性审核不细致。特别是凭间接证据定罪的案件，由于对间接证据运用规则的认识和掌握的尺度不同，容易被法院改变指控的事实和罪名。三是不注意言词证据的固定，导致证人翻证后难以定案。
（二）承办人责任心差。当前，一些基层检察院的公诉工作缺乏竞争机制与有效的激励机制，公诉人尽管长年累月承受了繁重的压力，付出了艰辛的劳动，但不一定能得到认可，造成不少公诉人缺乏进取心，缺乏钻研业务的热情和自觉性，在办案中只求过得去，不求过得硬，影响了公诉案件的质量。他们有的是对个案犯罪构成把握不准，不能正确区分罪与非罪、此罪与彼罪的界限；有的是不从犯罪构成要件认真分析；有的审查案件不深入细致，对一些数额、情节、年龄等涉及罪与非罪、边缘线的案件，只作形式上的审查，未深入细致地鉴别证据的真伪。
（三）检法两家认识存在分歧。有的案件有一定证据证实，但尚未达到“确实、充分”的标准，本身有争议，加之公诉人和法官在刑事诉讼中所处的角度不同，对事实的认识和证据的采信不尽相同，最终导致法院判决改变起诉书指控的犯罪事实或罪名。此外，一些社会影响大、党委政府要追究行为人刑事责任但公检法认识不统一的案件（此类案件多数在定案依据上存在问题），由当地政法委组织协调，起诉后一审判决有罪，但被告人上诉后二审改判无罪。这是无罪案件的一个重要原因。
（四）公诉队伍整体素质下降。公诉部门由于工作性质的关系，办案人员有更多出成绩的机会，容易使一些优秀的主诉检察官脱颖而出，他们很快就因提拔、晋升、调整、轮岗交流等多种原因，离开了公诉岗位，这种流动性造成了主诉检察官队伍素质的不稳定和素质下降。而且，在现有的制度下，主诉检察官的提拔晋升只有通过行政途径，这种形式虽有一定的激励作用，但因职位的有限性决定了这种激励机制的局限性，最终造成一部分担任主诉检察官时间较长的同志，如果不能提拔为部门领导，职级的晋升之门就关闭了，遏制了这些主诉检察官在公诉岗位上的积极进取精神，导致他们持续发展动力不足，懒于进一步提高综合素质。公诉队伍优秀人才的流失，以及一部分人安于现状、固步自封，既不利于精英公诉群体的形成，更造成整体素质的下降，直接影响了公诉案件的质量。
二、 公诉案件质量保证机制
我们对公诉案件质量要有一个正确的理解和掌握，低层次的公诉案件质量仅指有罪判决率的高低。高层次的公诉案件质量除此之外还包括较高的追诉率、抗诉率和改判率、较低的相对不诉率，以及法院判决认定的事实、情节与起诉书的指控有较高的一致性等。因此，在公诉工作中，我们不能仅从低层次上理解案件质量，而应在抓住有罪判决率的同时，抓好追诉、抗诉改判率等几个重要指标的相关工作，建立健全“四个机制”，以队伍建设为基础, 以公诉改革为动力，以诉讼监督为重点，以规范程序为手段，努力提高队伍素质，不断深化诉讼改革，依法履行公诉职责，着力规范办案程序，全面提升案件质量。
（一）队伍建设机制。1、加强作风建设，提高政治素质。要切实解决目前思想政治工作的针对性和实效性不强的问题，坚持用“三个代表”重要思想武装公诉队伍，用职业道德规范公诉人的行为，始终把“为人民执法，让人民满意”作为公诉工作的出发点和落脚点，始终把维护最广大人民群众的根本利益作为公诉工作的最高准则，切实解决“为谁执法，为谁服务”的根本问题，坚决防止和纠正特权思想和霸道作风，强化敬业爱岗，提倡奉献精神，鼓励干警积极献身公诉工作。2、加强理论学习，提高执法水平。“两法”修改后，对公诉人员的执法理念、执法水平提出了新的要求。公诉干警要顺应时代要求，加强理论学习，积极转变执法观念。一是牢固树立证据观念，将证据作为刑事诉讼的灵魂，坚持非法证据排除原则；二是坚决遵循罪刑法定原则，以事实为依据，以法律为准绳，依法办案，不枉不纵；三是在程序与实体的关系上，要改变以往重实体轻程序的错误观念，坚持以程序公正为基础实现实体公正；四是牢固树立人权保护意识，坚持无罪推定和疑罪从无原则，努力维护诉讼参与人的合法权利。3、加强业务培训，提高整体素质。首先要加大投入，对专业人才进行重点培养。采取走出去请进来的办法，建立与专家学者的经常性联系制度，举办专家讲座或选送人员到高等院校进行培训，加快公诉人知识的补充和更新，以理论素养的提高促进公诉案件质量的提高。其次在业务分工上，要更多地让优秀公诉人承办疑难复杂案件和有重大社会影响的案件，使他们从繁忙的事务性工作中解脱出来，并把普通案件、社会影响小的案件交给新手办理，同时注重做好传、帮、带工作，以带动整体水平的提高。
（二）公诉改革机制。刑事诉讼法修改后，庭审方式由法官纠问式向控辩对抗式转变，公诉工作由保守、被动，变得趋向开放、主动，并初步确立了现代司法诉讼理念。公诉人必须增强改革创新意识，在全面推行主诉检察官办案责任制的基础上，不断发展完善各项诉讼活动。1、积极施行刑事案件普通程序简化审改革。通过这项改革，减少了庭审中不必要的内容，使公诉人从不必要的工作中解脱出来，全力以赴处理和应对棘手问题，以保证案件质量。2、规范和完善“公诉引导侦查取证”制度。为使侦查机关准确地把握证据标准，防止贻误取证的有利时机，避免漏查、漏补案件的主要证据，公诉人要适时介入侦查活动、正确引导侦查取证，切实提高案件取证质量和证明体系的完整性，为提高案件质量奠定坚实的基础。3、普遍建立与公安机关定期联席会议制度、退回补充侦查协商制度、个案侦查失误通报制度、专题经验交流制度、重大案件庭前会审制度等举措，使公诉案件质量得到普遍的提高。4、探索建立职业公诉人制度。当前，控辩对抗式庭审对公诉人专业化程度的要求越来越高。要提高公诉人的综合素质，保持队伍的稳定性和战斗力，必须建立职业公诉人制度。职业公诉人是指在检察长的领导下，承担公诉工作职责，享有一定权利并承担相应义务，具有相应行政级别，能够相对独立地行使检察职权并具有较高待遇，长期从事公诉工作的主诉检察官。职业公诉人不再担任任何行政职务，一心一意钻研公诉业务，认真履行法律赋予的公诉职责。
（三）诉讼监督机制。如前所述，公诉案件的办案质量，不仅仅体现在审查起诉这一个环节上，还与侦查、审判等环节的工作息息相关。因此，公诉部门要充分利用刑事诉讼监督这一宪法和法律赋予的神圣职责，在刑事诉讼法的各个环节进行有效地监督，用诉讼监督机制来保证案件质量前展至侦查阶段后延至审判阶段。1、强化错案意识，依法纠正冤假错案。公诉人要认真细致，严把案件质量关，坚持对案件的全面审查原则。同时，根据案件情况积极开展自查及时发现并纠正一批错案。2、依法追诉漏罪和漏犯。公诉部门要始终把追诉漏罪和漏犯作为评判公诉案件质量的重要量化指标之一，在办案中严格把关，避免有罪不罚、以钱代罚等情况出现，使犯罪分子得到应有的惩罚。3、切实加强刑事抗诉工作。公诉部门要牢固树立监督意识，在“敢抗、善抗、抗准”上下功夫，要在重视对重罪轻判、有罪判无罪的案件提出抗诉的同时，抓住轻罪重判等因法官认识误区和盲点导致错判的案件提出抗诉，保证刑事抗诉的全面性。
（四）规范程序机制。办案程序不仅具有公正价值，能够保障诉讼参与人的合法权益，而且具有工具价值，能够保障刑事实体法的正确执行。如果办案程序不规范，执法随意性大，则反映了公诉部门案件管理工作薄弱，也直接影响案件质量的高低。因此，我们要进一步规范办案程序。1、规范审查工作。在审查案件中，要重点审查事实是否清楚、证据是否充分、定性是否正确三个方面。同时，要根据公诉案件的特点，坚持从证据入手，严把案件质量关，即一方面要细致审查证据的合法性、真实性和关联性，确保证据符合证据要求；另一方面要注意收集不同种类证据，坚持全方位、多角度证实犯罪。法定期限内审查完毕后，要按照文书规范化标准，制作审查报告，详细向部门负责人以及分管检察长报告案件的事实认定、证据分析、处理意见等实体问题以及退侦补查、采取强制措施、追诉等程序事项，并做好起诉或不起诉的准备工作。2、规范出庭公诉。在鼓励公诉人充分发挥自己才干，做好出庭公诉工作的同时，要从文书制作、出庭用语、公诉形象、举证示证、辩论技巧等多方面，在总结实践的基础上，制定一系列细致的规范和标准，加强出庭公诉规范化建设，保证公诉的公正高效。3、严格疑难复杂案件处理程序。对可能判无罪的案件、内部有不同意见的案件、犯罪嫌疑人翻供的自侦案件、决定不起诉的案件，主诉检察官在作出决定之前，必须报告部门负责人或分管检察长，组织集体讨论，必要时提交检察委员会讨论。4、严格请示、汇报、备案制度。公诉工作要贯彻全市“一盘棋”思想，对重大疑难案件、意见不能统一的案件、公检法有分歧的案件，坚持向上级业务部门请示、汇报、备案制度，加强对个案的监督、指导，着力解决实际问题，确保上下认识统一、信息畅通、监督准确、指导及时。

　　　　　　　　　广东省五华县人民检察院　张碧波
　　　　　　　　　　　　电话：13826623128　　　　　　　
　　


湖北省武汉市人大常委会


武汉市古树名木和古树持续资源保护条例

（2003年9月25日武汉市第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议通过 2003年11月29日湖北省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议批准 根据2010年9月15日武汉市第十二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过 2010年9月29日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准的《武汉市人民代表大会常务委员会关于修改和废止部分地方性法规的决定》修正）



　　第一条　为了加强对古树、名木和古树后续资源的保护管理，维护我市历史文化名城风貌，根据《中华人民共和国森林法》、《城市绿化条例》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

　　第二条　本条例所称古树，是指树龄在一百年以上的树木。

　　本条例所称名木，是指树种珍贵、稀有以及具有历史价值、纪念意义和重要科研价值的树木。

　　本条例所称古树后续资源，是指树龄在八十年以上一百年以下的树木。

　　第三条　本条例适用于本市行政区域内古树、名木和古树后续资源的保护管理。

　　第四条　市和区园林、林业行政主管部门（以下统称古树名木行政主管部门）按照市和区人民政府规定的职责，指导、监督古树、名木和古树后续资源保护管理工作，协调处理养护工作中的有关问题。

　　政府其他有关管理部门按照各自职责，做好古树、名木和古树后续资源保护管理的相关工作。

　　第五条　古树名木行政主管部门应当加强对古树、名木和古树后续资源保护的科学研究，推广应用科学研究成果，宣传普及保护知识，提高保护管理水平。

　　第六条　任何单位和个人都有保护古树、名木和古树后续资源的义务；对损害古树、名木和古树后续资源的行为，有权制止、检举和控告。

　　第七条　对在保护管理古树、名木和古树后续资源工作中成绩显著的单位和个人，由古树名木行政主管部门给予表彰、奖励。

　　第八条　本市对古树、名木和古树后续资源按照下列规定实行分级保护：

　　（一）树龄在三百年以上的古树，或者特别珍贵稀有，具有重要历史价值和纪念意义、重要科研价值的名木，实行一级保护；

　　（二）树龄在一百年以上三百年以下的古树以及其他名木，实行二级保护；

　　（三）古树后续资源实行三级保护。

　　第九条　古树名木行政主管部门应当定期进行古树、名木和古树后续资源的调查，并按照下列规定进行鉴定和确认：

　　（一）一级保护的古树、名木，由市古树名木行政主管部门组织鉴定，按程序报经省人民政府确认后，由市人民政府予以公布；

　　（二）二级保护的古树、名木，由市古树名木行政主管部门组织鉴定，报市人民政府确认并予以公布；

　　（三）古树后续资源，由区古树名木行政主管部门组织鉴定，报市古树名木行政主管部门确认并予以公布。

　　古树、名木和古树后续资源的鉴定程序由市古树名木行政主管部门另行制定。

　　第十条　市古树名木行政主管部门应当对已确认的古树、名木和古树后续资源建立档案，设立标志，标明树木编号、名称、学名、树龄、保护级别、养护责任单位和个人等内容。

　　第十一条　市古树名木行政主管部门应当会同市规划行政主管部门，按照树冠垂直投影外不小于五米的标准，划定古树、名木和古树后续资源的保护范围。

　　对成群落生长的古树群，由市古树名木行政主管部门根据其实际情况，参照前款规定，划定保护范围。

　　第十二条　本市对古树、名木和古树后续资源实行养护管理责任制，并按照下列规定确定养护责任人：

　　（一）城市公共绿地、道路绿地内的古树、名木和古树后续资源，由园林行政主管部门指定的专业绿化养护单位负责养护管理；

　　（二）林区内的古树、名木和古树后续资源，由林区管理单位负责养护管理；

　　（三）铁路、公路、水库和河道、堤防用地范围内的古树、名木和古树后续资源，由铁路、公路和水务部门负责养护管理；

　　（四）风景名胜区内的古树、名木和古树后续资源，由风景名胜区管理部门负责养护管理；

　　（五）各单位管界范围内的古树、名木和古树后续资源，由该单位负责养护管理；

　　（六）居住区内的古树、名木和古树后续资源，已实行物业管理的，由业主委员会委托物业管理企业负责养护管理，未实行物业管理的，由社区管理机构负责养护管理；

　　（七）个人所有的古树、名木和古树后续资源，由个人负责养护管理。

　　建设项目范围内的古树、名木和古树后续资源，在建设期间由建设单位负责养护管理。

　　第十三条　古树名木行政主管部门应当与养护责任人签订养护管理责任书，明确养护要求和责任。

　　变更古树、名木和古树后续资源的养护责任人，应当到市古树名木行政主管部门办理养护责任转移手续。

　　第十四条　市古树名木行政主管部门应当根据古树、名木和古树后续资源分级保护的需要，制定养护技术标准，并无偿向养护责任人提供必要的养护知识培训和技术指导。

　　养护责任人应当按照养护技术标准进行养护，保障古树、名木和古树后续资源正常生长。

　　第十五条　市、区人民政府设立古树、名木和古树后续资源保护专项经费，专门用于古树、名木和古树后续资源的抢救、复壮，保护设施的建设、维修，以及养护补助。

　　古树、名木和古树后续资源的日常养护管理费用由养护责任人承担。市古树名木行政主管部门每年应当对个人所有的古树、名木和古树后续资源养护责任人给予养护补助。

　　鼓励单位和个人以捐资、认养等形式参与古树、名木和古树后续资源的养护。捐资、认养古树、名木和古树后续资源的单位和个人可以在古树、名木和古树后续资源标牌中享有一定期限的署名权。

　　第十六条　古树名木行政主管部门应当确定专门管理人员按照下列规定，对古树、名木和古树后续资源的保护管理定期进行检查、指导：

　　（一）一级保护的古树、名木，至少每三个月进行一次；

　　（二）二级保护的古树、名木，至少每六个月进行一次；

　　（三）三级保护的古树后续资源，至少每年进行一次。

　　对树龄在200年以上不满300年的古树，按照本条第一款第一项规定进行保护。

　　在检查中发现树木生长有异常或者环境状况影响树木生长的，应当及时向古树名木行政主管部门报告。古树名木行政主管部门应当及时采取相应保护措施。

　　第十七条　古树、名木和古树后续资源受害或者长势衰弱，养护责任人应当及时报告古树名木行政主管部门。古树名木行政主管部门应当及时组织专业绿化养护单位进行复壮和抢救。

　　第十八条　古树、名木和古树后续资源死亡的，养护责任人应当及时向市古树名木行政主管部门报告，经鉴定确认和查清原因后，予以注销；未经古树名木行政主管部门核实注销的，养护责任人不得擅自处理。

　　第十九条　禁止下列损害古树、名木和古树后续资源的行为：

　　（一）刻划钉钉、缠绕绳索、攀树折枝、剥损树皮；

　　（二）利用树干做支撑物；

　　（三）擅自采摘果实；

　　（四）损坏古树、名木和古树后续资源的支撑、围栏、避雷针、标牌或者排水沟等相关保护设施；

　　（五）其他损害古树、名木和古树后续资源的行为。

　　第二十条　在古树、名木和古树后续资源保护范围内，应当采取措施保持土壤的透水、透气性，不得从事挖坑取土、焚烧、倾倒有害废渣废液、新建改建扩建建筑物和构筑物、埋设管线等危害树木正常生长的活动。

　　第二十一条　生产、生活产生的废水、废气或废渣等危害古树、名木和古树后续资源正常生长的，责任单位或者个人应当采取措施，消除危害。

　　第二十二条　在古树、名木和古树后续资源保护范围周边从事建设活动，可能影响古树、名木和古树后续资源正常生长的，养护责任人应当及时向古树名木行政主管部门报告。古树名木行政主管部门可以根据古树、名木和古树后续资源的保护需要，向建设单位提出相应的避让和其他保护要求，建设单位应当根据保护要求实施保护。

　　第二十三条　禁止砍伐、擅自移植古树、名木和古树后续资源。

　　因特殊原因，确需移植古树、名木和古树后续资源的，建设单位应当向市古树名木行政主管部门提出申请，由市古树名木行政主管部门提出审查意见，并按照国家有关规定报经批准后，由专业绿化养护单位进行移植，并在五年内负责养护。移植费用以及移植后五年内的养护费用，由建设单位承担。

　　第二十四条　有下列行为之一的，由古树名木行政主管部门没收违法所得，并按照下列规定予以处罚：

　　(一)砍伐一级保护古树、名木的，按每株十万元以上三十万元以下的标准处以罚款；砍伐二级保护古树、名木的，按每株五万元以上二十万元以下的标准处以罚款；砍伐古树后续资源的，按每株三万元以上十万元以下的标准处以罚款；

　　(二)擅自移植古树和一级保护名木的，以砍伐论处；擅自移植二级保护名木或者古树后续资源的，按每株五千元以上五万元以下的标准处以罚款，造成树木死亡的，以砍伐论处；

　　(三)未经核实注销擅自处理死亡的古树、名木或者古树后续资源的，处以一千元以上一万元以下罚款。

　　第二十五条　违反下列规定，由古树名木行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处以三百元以上三千元以下罚款；造成树木死亡的，按每株三千元以上五万元以下的标准处以罚款：

　　(一)违反本条例第十九条规定，损害古树、名木或者古树后续资源的；

　　(二)危害古树、名木或者古树后续资源正常生长的；

　　(三)建设单位未按照保护要求实施保护的；

　　(四)不按照养护技术标准进行养护的。

　　个人所有的古树、名木和古树后续资源养护责任人不履行有关养护责任，并违反前款(一)、(二)、(四)项规定的，由市古树名木行政主管部门进行批评教育，并责令改正；逾期不改正，造成严重后果的，处以一百元以上一千元以下罚款；造成树木死亡的，处以一万元罚款。

　　第二十六条　违反本条例，损坏古树、名木和古树后续资源及其相关保护设施的，应当依法承担赔偿责任。违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十七条　古树名木行政主管部门未按照本条例规定履行职责的，由市和区人民政府通报批评，并责令改正；造成损害的，由市和区人民政府对单位主要负责人给予行政处分。

　　古树名木行政主管部门工作人员在本条例的执行过程中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十八条　当事人对古树名木行政主管部门的行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　第二十九条　本条例自2004年2月1日起施行。1999年8月21日市人民政府发布的《武汉市古树名木保护管理办法》同时废止。