民事执行参与分配制度是处理多个债权人对一个债务人申请执行人情况的一种具体方式，由于被执行人的财产不足以清偿全部债务，法院按目前的法律法规进行按比例分配时，出现不同法院、有的同一法院不同的执行人员采取的分配方式，既不能真正保护债权人的利益，也不能体现执行工作的公正、公平原则。笔者通过对北安法院近五年来涉及多债权人执行同一被执行人案件的调查，提出完善参与分配制度中查封部分优先的立法观点，以便确保民事执行参与分配的科学性与公正性。
一、参与分配案件基本情况
由于北安法院属于基层法院，5年共受理各类民事执行案件2354件，其中涉及多债权人执行同一被执行人的案件77件，占整个案件的3.3%。符合参与分配案件52件，占多债权人执行同一被执行人的案件67.5%.适用参与分配的案件38件，占符合参与分配案件73.1%。这些案件中有一份法律文书多个债权人执行同一被执行人，有的是二份以上法律文书执行同一被执行人。在进行参与分配时采取平等分配的案件7件，适用参与分配的案件总数的18.4%。通过执行和解采取查封部分优先分配原则的案件31件，占适用参与分配的案件81.6%。实践中对于适用参与分配的案件采取查封部分优先分配原则社会效果较好。
二、我国的参与分配制度采取的分配原则
目前，各国对多个债权人对同一被执行人执行的处理原则，分为优先主义、平等主义、折衷主义三种情形。
参照参与分配的概念，民诉法确定债权平等原则及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）中第88条至第96条可以看出，我国的参与分配采取的是平等主义。在执行实践中我们依据《执行规定》处理参与分配问题，但许多当事人甚至有的执行人员对《执行规定》第88条没有完全理解，黄金龙编注的《〈关于人民法院执行工作若干问题的规定〉实用解析》做出了解答：1、被执行人为法人的，要区分是一份法律文书还是二份以上法律文书，多份法律文书的债权均为金钱债权的财产足以清偿或虽不足以清偿但无人申请破产的，适用第88条第1款的规定，债权种类不同的，适用第88条第2款的规定。2、被执行人为公民、其他组织的，不管是几份法律文书，债权种类不同的，适用第88条第2款的规定；债权种类相同且均为金钱债权且无担保的，若财产足以清偿的，适用第88条第1款的规定，若财产不足以清偿的，适用第90条至第95条的规定，即向查封法院申请参与分配，也可适用第88条第3款的规定。
从此解释可以将《执行规定》第88条第1款的适用范围归纳为：（1）被执行人为法人的，多份法律文书的债权均为金钱债权，且财产足以清偿或虽不足以清偿但无人申请破产的；（2）被执行人为公民、其他组织的，不管是几份法律文书，若债权种类相同且均为金钱债权并无担保的，财产足以清偿。第88条第3款规定的适用范围为：（1）被执行人是法人的，法律文书为一份且债权为金钱债权；（2）被执行人是公民、其他组织的，不管是几份法律文书，债权种类相同且均为金钱债权并无担保，财产不足以清偿的。
《执行规定》第88条第1款规定了按照采取执行措施的先后顺序受偿的执行原则，按照这一原则，先采取执行措施的法院优先执行，后来要执行的法律文书必须在先执行的案件执行完毕后，对剩余部分的财产进行分配，也就是说，我们在这方面实行的是优先主义原则，但这一款只适用于足以清偿全部债务的情形。实际上，参与分配是解决被执行人财产不足以清偿全部债务的情形，那么按此规定，查封就丧失了优先权，这显然是不科学、不公正的。通过对适用参与分配案件的调查，申请查封财产的案件有部分优先权的执行社会效果好，其优先权应占30%左右。
三、查封财产部分优先权的法律依据
新、旧民事诉讼法第94条第4款规定：财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。从此条规定可以看出，先行查封、冻结法院在程序上有优先处理冻结或查封财产的权利。一个法院因个案查封财产是为了本法院审理的具体案件实施的，不是为其他案件，查封的目的是为了保证个案得到顺利执行，实现个案债权人的利益。禁止重复查封、冻结，实际上是禁止其他债权人对查封的财产进行分割，对此条的规定，修改后的民事诉讼法仍然没有变动，无形中肯定了查封优先的权利。
四、查封优先权更能体现公平、效率的司法理念
债务人所欠的债务在无担保抵押的情形下，对每一个债权人都是公平的，抢先实现债权的竞争机会也是平等的。债权人为了实现自己的债权，自己主动调查债务人的财产，同时要向法院交纳带有一定风险的财产保全保证金，法院收取一定的费用，况且这种保证是等额保证，一直持续到执行时止。在财产不足以分配时，其他债权人享受相同的待遇，无异于坐收他人果实。另外，查封优先既能使行使查封权的债权人及时实现债权，强制执行法院能迅速结案，若丧失查封优先，各债权人会怠于行使诉权，人民法院必然无法迅速终结执行程序，不能真正体现执行工作迅速高效的特点。
我们说的查封优先只能是部分优先，不能与所有权和担保物权的债权人享有法定意义上的优先权，其理由：1、民事诉讼法第94条第4款虽然规定禁止重复查封，但在实体上申请查封的债权是否有优先受偿权，法院查封后是否将此财产最终执行给债权人，都没有明确规定，之所以禁止重复查封，因为一个法院查封后，查封的效力就产生了，其他法院再行查封没有必要。2、查封部分优先更能体现案件实体的公平。我国参与分配制度是实行平等主义，即债务人的全部财产为债权人的共同担保，在查封处分财产未交付之前，仍为债务人财产，若无实体法担保权益存在，则其他债权人亦应受偿，这在执行规定中已明确规定，因此查封部分优先既能保护查封债权人利益，又能保护一般债权人的利益。
黑龙江省北安市人民法院 韩召峰

北京市财政局


关于加强预算外资金管理的几项具体规定
北京市财政局



市属各单位，各区、县财政局，各财政分局：
为了认真贯彻市政府京政发〔1986〕97号通知，切实加强预算外资金管理，现将有关具体问题规定如下：
一、对国营企业（包括预算外企业）及其主管部门的预算外资金，采取“计划管理，政策引导”的管理形式。市属国营工业、商业、非工企业的年度预算外资金收支计划，由主管部门汇总后，报送主管财政分局，并报送市财政局综合计划处一份；市属预算外企业的年度预算外资金收支
计划，由主管部门汇总后，报送市财政局综合计划处；市属国营建筑施工企业的年度预算外资金收支计划，由主管部门汇总后，报送市建设银行，并抄报市财政局一份；区、县属国营企业的年度预算外资金收支计划，报送区、县财政局。
为了做到宏观控制，各级财政部门对各部门报送的年度预算外资金收支计划，要认真审查，对其中更新改造支出和基本建设投资，根据国家有关规定和各部门的收入情况，核定控制指标，并抄报市财政局综合计划处一份。今年因为时间较晚，各部门可不再向财政部门报送年度收支计划
。
二、行政事业单位的行政性收费，是指根据国家法令、行政法规收取的费用，主要有工商、公安、司法、检察、公证、法院、物价、劳动、民政、税务、交通、市容、环卫、防疫、城建、街道、农机等部门的各种收费。各部门都要根据市政府的规定，按照同级财政部门的要求，将行政
性收费交存同级财政部门在银行开立的“预算外资金专户”集中管理。
三、行政事业单位的预算外资金，凡是属于数额大的经营性收入，都应该由同级财政部门“集中管理，专户存储”。因为这是一项新的工作，没有经验，可逐步进行。对未确定实行“专户存储”的预算外收入，各级财政部门暂按审批计划的管理形式管理，待取得经验后，再由财政部门
集中管理，专户存储。各级主管部门对所属单位的预算外资金，未实行财政集中管理，专户存储以前，也可以先集中上来，为财政集中管理，专户存储创造条件。
四、行政事业单位的预算外资金，哪些单位和收费项目由财政“集中管理，专户存储”，由同级财政部门摸清情况，商有关部门确定后，再逐户通知各单位。
凡是确定由同级财政部门“集中管理，专户存储”的，市政府《补充通知》中规定：“要在一九八六年七月底以前对预算外资金结余存款进行一次清理”。鉴于时间紧迫，清理时间可推迟到八月底以前（包括在往来科目内核算的预算外资金）。除留下九月份的正常经费开支外，其余存
款均于九月十五日前交存同级财政部门在银行开立的“预算外资金专户”，以后按月交存。各单位于月终后十日内一次将上月的实际收入，除去按规定上交同级财政部门或上级主管部门的以外，都要交存同级财政部门的“预算外资金专户”，不准截留坐支。
市政府《补充通知》中规定“各存款单位要在年度开始前二个月内，向同级财政部门编报年度分季预算外资金收支计划，经同级财政部门审查同意后，根据各单位的交款情况，分季拨款”。鉴于今年已经过了三个季度，只能从第四季度开始按计划拨款。凡确定由同级财政部门“集中管
理，专户存储”的单位。要于九月十五日前将四季度的收支计划报送同级财政部门，经同级财政部门审查同意后，于九月底以前将款拨到各存款单位（见附表）。
五、实行由同级财政部门审批计划的行政事业单位都要于今年九月十五日前，向同级财政部门报送第四季度预算外资金收支计划（见附表），经同级财政部门审查同意后，于九月底以前通知单位按批准的计划执行。
六、各区、县、各部门可根据国务院、市政府和本通知的要求，制定具体实施办法，报我局备案。



1986年8月20日