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关于落实给部分烈士子女发放定期生活补助政策的实施意见

民办发〔2012〕3号


各省、自治区、直辖市民政厅（局）、财政厅（局），新疆生产建设兵团民政局、财务局：


　　根据民政部、财政部《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》（民发〔2012〕27号，以下简称《通知》）规定，自2011年7月1日起，给部分烈士子女（含建国前错杀后被平反人员的子女，下同）每人每月发放130元的定期生活补助。为确保政策顺利贯彻落实，现提出如下实施意见。


　　一、适用对象的界定


　　政策实施对象的人员范围为，居住在农村和城镇无工作单位、18周岁以前没有享受过定期抚恤金待遇且年满60周岁的烈士子女和建国前错杀后被平反人员（以下简称错杀被平反人员）子女。


　　二、人员身份的核查认定


　　核查认定工作按照属地管理原则组织实施，由本人户籍所在地村（居）委会、乡（镇、街道）和县（市、区）民政部门统一调查、审定和申报。


　　（一）个人申报。符合条件人员需携带本人身份证、户口簿、烈士证明书、错杀被平反人员平反证明材料、本人与烈士或错杀被平反人员关系证明等相关材料，向户籍所在地村（居）委会提出申请并办理登记手续，填写有关登记审核表。


　　（二）初审把关。对相关人员的申报材料，由村（居）委会初审、乡（镇、街道）复核，并做好登记工作。对符合条件的签署意见后，将有关登记审核表、人员花名册和个人相关资料复印件等材料上报县级民政部门；对经复核不符合条件的，应书面说明理由并告知本人。


　　（三）会审认定。县级民政部门对乡（镇、街道）上报的材料，组织专门人员认真核实其身份。对符合条件的，由申请人所在村（居）委会进行张榜公示。对公示期间及以后有异议的，县级民政部门要组织专人调查核实。经查实不符合条件的，应书面通知本人并说明理由。调查核实过程中有疑义的，应逐级请示，确保认定工作稳妥顺利进行。


　　（四）建立档案。县级民政部门对申报登记人员的资料，要建立健全档案和数据资料，并认真做好适时更新、动态管理工作。


　　核查认定工作过程中需要相关人员填写的表格，由县级民政部门根据本地情况自行制作，但表格内容应包括民政部制发的《部分烈士（含错杀被平反人员）子女信息采集表》（附件）中的项目。审定工作结束后，县级民政部门应将符合条件的人员信息填入《部分烈士（含错杀被平反人员）子女信息采集表》，统一录入优抚对象信息管理系统，与其他享受国家定期抚恤补助的优抚对象一样，形成定期更新机制。


　　三、信息数据的统计


　　符合享受待遇条件对象审批工作结束后，县级民政部门要及时统计核实数据，并经同级财政部门复审后逐级联合上报。省级民政部门应于2012年2月29日前将本地区部分烈士子女的统计结果送同级财政部门复审后，联合上报民政部、财政部。


　　各地在报送符合享受待遇条件对象的信息数据时，连同第二年将要符合享受待遇条件的对象数量等情况一并报送。


　　四、工作要求


　　（一）加强组织领导，明确职责分工。各级民政部门要把这项工作作为当前的重点来抓，加强组织领导，建立工作责任制。要抽调精干人员成立专门工作机构，明确职责分工，切实做好人员身份核查认定、数据统计上报等各项工作。要主动加强与有关部门和单位的沟通，密切协作。各级财政部门要积极配合民政部门工作，确保各项工作顺利开展、扎实推进。


　　（二）严格掌握政策，执行落实好政策。要深入细致地做好调查摸底工作，认真准确地界定相关人员的身份，做到不错、不漏、不留死角，实事求是地把这部分人员的身份核实、核准。要严格掌握政策、执行政策，统一政策口径，注意研究工作中出现的新情况、新问题。对政策落实过程中遇到的重大问题要及时报告。


　　（三）加强宣传教育，开展督促检查。要通过各种形式认真做好政策的宣传工作，增加工作的透明度。在组织实施工作中，要建立工作责任制，采取定期与不定期检查相结合的方法，加强工作督促检查，及时发现问题、解决问题，并对各地的工作进展、工作落实、工作成效等情况进行通报。


　　附件：部分烈士（含错杀被平反人员）子女信息采集表


　　

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　　 二〇一二年一月二十日


由农村土地承包经营权引发的行政
与民事诉讼案件交叉问题的探讨

于树军

近年来，随着《中华人民共和国农村土地承包法》及相关法律规定的贯彻实施，农村产业政策的调整，特别是国家扶持粮食生产实行“两免一补”政策，促进农民增收等政策的出台，极大地调动了农民发展粮食生产的积极性，部分进城务工的农民回流农村，向实际耕种土地的人讨要自己的承包地，由农村土地承包经营权引发的行政与民事诉讼案件逐年增多。各地法院审理案件的做法也不尽一致，笔者通过近年来的审判实践，根据出现不同情况，总结一些不成熟的经验和观点，供各位同仁共同商榷。
一、因农村土地承包经营权纠纷而提起诉讼的民事案件
农村土地承包经营权纠纷不同于土地权属纠纷，农村土地承包经营权纠纷受《中华人民共和国农村土地承包法》及其相关的法规规章和司法解释调整，处理土地承包经营纠纷已有了一套独立的法定程序，土地承包经营法律关系已成为脱离其他土地法律关系的一种新的民事法律关系。而土地权属纠纷受《中华人民共和国土地管理法》及其相关的规定调整，土地权属争议的处理程序是：首先由当事人协商解决；协商不成的，申请人民政府处理；对人民政府的处理决定不服的，可依法向法院提起行政诉讼。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”这里的诉讼指的是民事诉讼，法院应当根据相关的法律规定审查土地承包合同的效力来确定土地承包经营权的归属。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”在适用该条款时，如果当事人起诉符合第一款规定的五种情况的，人民法院应作为民事案件受理。只有在不符合第一款规定的前提下，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院才应当告知其向有关行政部门解决。在审判实践中，有的人认为因当事人未实际耕种土地即属于未实际取得土地承包经营权，而告知向有关行政部门解决，法院不应作为民事案件受理。笔者认为这种观点是不正确的，是否取得土地承包经营权还应以土地承包合同为前提。
二、因农村土地承包经营权纠纷而提起诉讼的行政案件
这类纠纷主要是基于《土地承包经营权证》而引起的。《中华人民共和国农村土地承包法》对土地承包经营纠纷没有设定行政处理程序，但2005年7月《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”该规定为特殊情况下涉及农村土地承包纠纷设置了一个行政处理程序。依此规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而申请有关行政主管部门解决，有关行政主管部门未予解决或对解决结果不服向法院起诉的，法院就应当作为行政案件受理和审理。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”为落实该条规定，农业部于2003年11月颁布了《农村土地承包经营权证管理办法》，对土地承包经营权证的初审、审核、登记、发放等程序和权限都作了明确具体的规定。颁发土地承包经营权证属于人民政府依国家职权实施的一种具体行政行为，因此，土地承包当事人对地方人民政府关于土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为有异议向法院起诉的，法院应按行政案件受理和审理。但政府颁发《承包经营权证书》的行为是约束行政行为，行政机关没有自由裁量权，行政审判也只能对部分因程序违法而错误颁发的《承包经营权证书》予以撤销，对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权，没有审查承包合同效力的职权。
三、因农村土地承包经营权纠纷案件而引发民事和行政诉讼案件交叉问题
审判实践中经常会遇到在审理土地承包经营权合同纠纷民事案件时，一方当事人向法院提供出该承包地的《土地承包经营权证书》，审判人员便告之其他当事人先行就《土地承包经营权证书》提起行政诉讼，笔者认为这种做法不妥。第一，《土地承包经营权证书》其他权属证书如《房屋所有权证》、《结婚证》等证书的取得是有本质区别的。《房屋所有权证》、《结婚证》等证书的发放是应申请人的申请而进行；根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”、“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”故土地承包经营权的成立是自承包合同生效时，只要承包合同生效，承包人即取得承包经营权，《承包经营权证书》的发放系政府应主动履行的职权和职责，是政府依土地承包合同进行发放的，承包人虽不提出申请，只要承包合同依法成立，即取得农村集体土地承包经营权。第二，《承包经营权证书》的取得虽然亦体现国家的行政管理职能，但更是对平等民事主体民事活动在国家行政权力上的认可。如果在民事诉讼过程中，因一方《土地承包经营权证书》的存在而要求另一方当事人先行通过政府或者行政诉讼予以撤销，政府或行政审判对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权。如果先由政府或行政审判撤销《土地承包经营权证书》，政府或行政审判仅能对部分因程序违法而错误颁发的《承包经营权证书》予以纠正，但对实体内容承包合同无权进行审查。进入行政诉讼程序法院也应告之当事人先行通过民事诉讼确定土地承包合同的效力，因此应当通过先民事后行政的处理方式是解决此类纠纷。行政机关认为承包人不符合颁发《承包经营权证书》的条件，承包人可通过民事诉讼要求人民法院先确认已经取得的承包经营权，然后凭生效的法律文书再向行政机关要求颁发《土地承包经营权证书》，如行政机关不予颁发则可通过行政诉讼解决。第三，物权法第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。该法第一百二十九条规定，土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。从这些规定看，土地承包经营权应自土地承包经营合同生效时设立。是否取得政府颁发的土地承包经营权证书，仅仅决定其能否对抗第三人，这属于民事诉讼中当事人可以直接行使的抗辩权，民事诉讼应一并解决。
农村土地承包经营权纠纷案件，在一方持有《土地承包经营权证书》的情况下，应当先行由民事审判对土地承包合同的效力予以确认，而不应先由行政审判来审查《土地承包经营权证书》。经民事审判确定土地承包合同的效力后，承包人可以依民事判决要求政府核发《土地承包经营权证书》，如政府不予颁发，承包人有权通过行政诉讼要求政府履行颁发《土地承包经营权证书》的法定职责。

黑龙江省黑河市中级人民法院行政庭