【案情】

　　2011年4月，苏州市相城区质监局对花园酒店有限公司（以下简称花园酒店）幕墙工程承建商（以下简称科特公司）销售不合格双钢化中空玻璃的行为立案调查。调查后，质监局认为科特公司销售不符合保障人身、财产安全国家标准双钢化中空玻璃的行为成立，根据《中华人民共和国产品质量法》规定，拟对科特公司处罚款、没收违法所得总计人民币1811175元，并将此拟处罚意见以行政处罚告知书的形式书面通知了科特公司。

　　科特公司接到告知后，副总经理朱勤华找到时任质监局局长的被告人李崇建，要求对科特公司从轻处罚。随后，未经案审会集体讨论，被告人李崇建擅自决定对科特公司减轻处罚，仅对科特公司处罚款、没收违法所得总计人民币746712.5元。

　　【分歧】

　　经庭审查明，科特公司与花园酒店之间不存在买卖合同关系，而是建设工程承揽合同关系，因此科特公司并非是《产品质量法》定义的销售者。《产品质量法》只有追究生产者、销售者及服务业的经营者的产品质量责任的规定，而没有追究建设施工单位产品质量责任的规定，也就是说，相城质监局追究建设施工单位产品质量责任没有任何法律依据。

　　因此，本案审理中，对被告人李崇建是否构成滥用职权罪存在三种不同的观点：

　　观点一：尽管被告人李崇建有滥用职权的行为，但因为相城质监局无处罚科特公司权力，被告人李崇建的行为也就不可能构成滥用职权，该行为客观上也不可能造成公共财产的损失，故不构成滥用职权罪。

　　观点二：被告人李崇建作为国家机关工作人员，故意不正确履行职责，违法决定，致使国家少收罚没款人民币1064462.5元，依法构成滥用职权罪。

　　观点三：虽然相城质监局对科特公司的处罚没有法律依据，但减轻或免除对科特公司的处罚仍然需要质监局经过法定程序才能作出变更，被告人李崇建在未经局案审会集体讨论的情况下，擅自决定对科特公司减轻处罚，且造成了恶劣的影响，因此，被告人李崇建构成滥用职权罪。

　　【评析】

　　笔者赞同第三种观点，具体分析如下：

　　1、行政行为是否具有合法性，不影响对本案被告人李崇建滥用职权行为的认定。

　　根据国家质监总局《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第3条规定，各级质量技术监督部门均应成立案件审理委员会，负责对立案查处的行政处罚案件集体审理。从本案来看，虽然质监局在行政法角度并没有对科特公司的处罚权，其处罚行为本身系滥用处罚权行为，如果被告人李崇建发现了质监局无处罚权的事实而主动依照法定程序为科特公司撤销行政处罚决定，则当然不构成滥用职权。本案中，被告人李崇建身为相城质监局局长，全面负责相城质监局的工作，不仅自认为质监局有权处罚，而且在质监局已经超出职权违法作出行政处罚告知书的情况下，不按质监总局提出的程序规定，擅自决定对科特公司减轻处罚，其主观方面、客观方面均符合滥用职权罪的犯罪构成。

　　2、刑事审判对行政行为合理性不予审查，被告人李崇建滥用职权，但造成的损失数额依法不能认定。

　　滥用职权罪系结果犯，其成立以“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”为前提。被告人李崇建作出了滥用职权的行为，认定该行为是否构成犯罪则需要审查其是否造成了公共财产、国家和人民利益的重大损失。行政诉讼法第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。因此，司法权对行政权的审查局限于行政行为的合法性，而对合理性原则上不予审查。如果允许司法权对行政权过度进行干涉，将损害行政机关的专有权力，也会降低行政的效率。本案中，虽然被告人李崇建为科特公司违法减轻行政处罚，但刑事诉讼审理的是被告人李崇建是否构成滥用职权罪，不应当审查行政处罚是否具有合理性，干涉质监局的自由裁量权。因此，本案被告人李崇建滥用职权，即使客观上造成了公共财产的损失，但因为司法权对行政行为审查范围的有限性，法院无法将少罚没款项为被告人李崇建滥用职权所造成的国家利益损失。

　　3、被告人李崇建滥用职权的行为，严重损害国家声誉且造成恶劣社会影响，依法应当定罪处罚。

　　滥用职权的行为，必须致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失的结果时，才构成犯罪。《最高人民检察院〈关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定〉》第一条第（一）项滥用职权罪第八目规定：严重损害国家声誉，或造成恶劣社会影响的，应以滥用职权罪立案的规定，应当定罪处罚。本案中被告人李崇建作为质监局局长，不正确履行职责，未经内部程序规定而擅自改变行政处罚，虽因质监局无处罚权而无法认定造成的公共财产损失，但李崇建滥用职权的行为严重损害了国家机关的声誉和威信，造成了恶劣的社会影响，符合该司法解释规定的立案标准。

　　综上所述，被告人李崇建在质监局违法作出行政处罚的情况下，又利用职权擅自为相对人减轻行政处罚，严重损害了国家机关的声誉和威信，造成了恶劣的社会影响，依法构成滥用职权罪。

（作者单位：江苏省苏州市相城区人民法院）
国家税务总局


国家税务总局关于进一步做好税收征管工作的通知

国税发〔2009〕16号


各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：

为充分发挥税收的职能作用，不断提高税收征管质量和效率，确保税收收入持续增长，现就进一步做好当前和今后一个时期的税收征管工作通知如下：

　　一、坚持依法治税，服从服务大局

　　（一）坚决执行税收法律、法规和政策。各级税务机关要不折不扣地执行国家税法和中央陆续出台的一系列税收政策，不得擅自变通，积极支持经济平稳较快发展。

　　(二)坚决贯彻组织收入原则。各级税务机关要落实好“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，既不能以完成税收任务为名收过头税，转引税款、虚收空转；也不得以各种名义越权减免税，缓缴税、擅自豁免欠税。要主动配合地方政府维护税收秩序，对超越税收管理权限的规定和不切实际追加收入计划的做法，要主动向政府汇报和说明情况，并及时向上级税务机关报告。

　　（三）坚持强化征管与优化服务并重。各级税务机关要针对税收风险和征管漏洞，落实科学化、专业化、精细化管理，因地制宜采取有效措施，大力规范税收秩序，积极做好风险防范、堵漏挖潜和增收工作。要努力优化纳税服务，牢固树立征纳双方法律地位平等的理念，切实维护纳税人合法权益，提高办税效率，进一步减轻纳税人办税负担，不断提高纳税遵从度。

二、夯实征管基础，创新管理方法

（一）加强户籍管理。充分利用工商等部门提供的企业信息、组织机构代码信息、国家经济普查资料和国税、地税间交换的税务登记信息，认真进行比对，及时发现漏征漏管户和非正常户。加强注销户检查，防止少数纳税人利用注销登记逃避纳税义务。要加快与公安部门共享公民身份信息工作步伐，推进利用公民身份信息查询系统核对税务登记法定代表人身份的试点；逐步建立全国非正常户法定代表人数据库，提供各级税务机关查询，防止不法分子利用虚假身份、证件办理税务登记、涉税资格认定和骗购发票等违法行为。

　　（二）强化普通发票管理。继续贯彻落实《国家税务总局关于进一步加强普通发票管理工作的通知》（国税发〔2008〕80号）精神。有条件的地区要利用互联网、12366纳税服务热线等渠道，提供发票真伪查询服务。根据“简并票种、统一票样、网络开票、建立平台”的思路，在部分地区选择建筑安装、房地产、农产品收购、机动车销售等行业开展普通发票“网络在线开票”的试点。加大税控收款机推广应用力度，完善相关制度和措施；积极推进大型商场、超市税控装置改造试点；凡已推广税控收款机的地区，要督促纳税人使用税控机具开票、按规定期限向税务机关报送相关数据，并做好“票表比对”工作。

（三）严格欠税管理。严格控制新欠，大力清缴陈欠。要加强对纳税申报的审核和税款缴库的监控，对于不按期申报、申报资料异常、申报不缴税或少缴税的纳税人，要及时核实情况，采取措施防范欠税。落实催缴制度，建立欠税档案；严格执行会计核算、报表上报和欠税人报告制度。加大欠税检查和清缴力度，坚持依法加收滞纳金。严格执行缓缴审批制度，坚持以欠抵退的办法。要及时掌握欠税企业资金动态情况，依法采取强制措施，积极行使代位权、撤销权，参与企业清偿债务。认真落实阻止欠税人出境和欠税公告制度，定期进行欠税公告。要定期检查、通报清欠情况，落实责任制。

　　（四）充分发挥信息化保障作用。继续做好现有信息系统的运行维护工作，保障税收征管正常进行。重点做好综合征管、总分支机构、个人所得税、反避税、票证管理等信息系统的功能完善和推广应用工作。着手建立自然人数据库（个人所得税部分），从2009年7月份开始，已经实现省级数据集中和个人所得税全员全额管理的地区，应按照总局的业务和技术标准，向总局集中个人所得税明细数据；各地区应加快推广应用个人所得税管理系统，积极创造条件，逐步向总局集中个人所得税明细数据。在统一标准、规范软件版本的基础上，扩大推行税库银联网电子缴税模式。

　　（五）完善和创新管理方式。完善增值税纳税申报“一窗式”管理模式，扎实做好“票表比对”工作；针对海关缴款书现行管理办法存在的问题，抓紧实施“先比对后抵扣”的管理办法，先选择部分地区试点，逐步在全国推广实施；认真贯彻落实废旧物资经营企业有关征税政策；加强农产品收购发票的管理，加快研究改进农产品增值税抵扣办法。

　　加强白酒行业消费税管理，针对白酒企业存在的通过设立销售公司、降低产品出厂价格、侵蚀消费税税基等问题，研究制定白酒消费税计税价格核定办法。加强成品油消费税管理，完善管理办法，单独考核成品油消费税收入；采取驻厂征收、延伸服务等方式，密切监控收入进度和免税油品流向，并对非正常销售成品油消费税开展专项评估。

认真做好新增企业所得税征管范围调整工作；落实好企业所得税行业征管操作指南；加强企业所得税预缴管理，提高预缴税款比例，力争使预缴税款占全年应缴税款的70%以上；开展对跨省总分支机构汇总纳税情况的交叉检查；加强企业所得税汇算清缴管理，强化汇算清缴后的评估和检查工作。

　　进一步推进个人所得税全员全额扣缴申报工作，扩大全员明细申报的履盖面；加强对高收入行业和非劳动所得征管，推进高收入行业纳税人建档管理工作；继续做好年所得12万元以上纳税人的自行申报工作；多方获取信息，切实加强股权转让所得和股息、红利所得的个人所得税征管。

　　全面深入开展土地增值税清算工作，规范工作流程。深化房地产税收一体化管理，积极推行建筑业、房地产业营业税项目管理办法，利用房地产交易环节信息和评税技术，核实房地产交易计税价格，加强交易环节各税种的管理。健全机动车车船税“以检控费（保）、以费（保）控税”的征管办法，规范代收代缴工作；通过采取委托代征等协税护税措施，提高农村和边远地区车船税的征收率。

　　（六）推进税收管理员制度落实和完善工作。遵循管户与管事、管理与服务、属地与专业、集体履职与个人分工相结合的原则，在落实现行税收管理员制度的同时，积极探索按行业、环节实行专业化分工的管理模式，进一步规范其工作职责、标准和程序，健全考核机制，完善管理制度。

　　（七）继续加强国税和地税协作。推进国税和地税联合办理税务登记，对新办税务登记实行“一户一证”和“一证双章”，采取统一受理、办理、管理的措施，避免出现漏管户和纳税人重复、多头报送资料。推进国税和地税联合管理个体工商户工作，人机结合共同核定纳税定额；对国税局临时代开发票的纳税人应缴纳的城建税及教育费附加，地税局可委托国税局代征，国税局应主动配合。积极推进国税和地税联合纳税评估和稽查，建立健全联合评估、稽查机制和办法，及时解决工作合作中的问题，提高评估、稽查的效率和质量。

　　三、深化纳税评估，强化税源管理

　　（一）加强涉税数据的管理和应用。完善数据管理制度和机制，提高数据质量。总局和省局要按照统分结合的原则，充分利用现有资源，逐步建立涉税数据应用及分析监控平台；进一步集中各类涉税数据，并逐步向各级税务机关开放数据查询，为基层开展纳税评估、税源监控和税务稽查提供数据支持。基层税务机关要充分利用涉税数据和分析结果，强化税源管理。

　　加强税务机关内部信息共享和利用。积极推进税务机关内部各部门、上下级、不同地区和国地税之间的信息共享。建立健全各类函调制度，并抓好落实。逐步建立跨区经营汇总纳税企业信息交换平台。总局按期向各省地税局下发增值税、消费税征管信息，各级地方税务局要充分利用好“两税”信息和比对软件，做好当期及以前年度的信息比对，促进城建税和教育费附加的征管工作。国税和地税局要加强对同一纳税人不同税种申报信息中销售收入等数据的比对，要充分利用运费发票数据加强企业所得税等税种管理。各级国税局要明确相关程序和责任，加强征退税信息的共享和比对工作。

广泛收集、利用第三方信息。继续抓好银税共享企业财务报表信息试点，将银税企业财务报表差异作为纳税评估的重点线索。努力扩大与海关、外汇管理、公安等部门的信息共享范围；各地要积极开展与建设、国土、商务、电力、保险、海事等部门的信息交换工作，促进相关税种的管理。

　　（二）切实加强税收分析与预测。全面开展税源、税收预测预警、税收管理风险和政策效应等分析，强化对重点税源地区、行业和企业的分析。密切跟踪宏观经济和企业经营形势变化，全面掌握影响税收收入变化因素，及时发现组织收入工作中存在的问题和税收征管的薄弱环节，有针对性地采取措施，把握工作的主动权。

　　（三）进一步做好重点税源监控工作。健全总局和省、市、县局重点税源监控体系；积极开展对跨地区、跨行业企业集团税源监控工作；及时掌握和分析重点税源企业的生产经营和税收情况，建立包括税负、物耗、成本费用率等指标的重点税源预警体系，为纳税评估和稽查提供信息。

　　（四）深入推进纳税评估工作。逐步完善纳税评估管理办法和工作规程，建立健全行业综合评估模型和指标体系。针对税源实际和纳税遵从风险，重点对建筑安装、房地产、金融、交通运输、批发零售、国家垄断等行业和大型企业集团以及零负申报、低税负企业开展纳税评估。要加大纳税评估力度，扩大评估面，注重各税种的综合评估，准确核实税基，提高评估问题疑点落实率和税款入库率。发现纳税人有偷逃骗抗税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，要及时移交稽查部门处理；稽查部门要加强案件的查处和跟踪管理，督促纳税人对查补税款进行正确规范的账务处理，及时向管理部门反馈查处执行结果；管理部门要根据稽查部门反馈的信息加强日常管理，推进以查促管。建立纳税评估复核和评估质量考核制度，适时组织开展纳税评估工作质量抽核和互核。完善税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查相结合的互动机制。

　　（五）强化大企业税源管理。制定大企业纳税遵从风险管理指引，建立风险导向税收管理机制，控制重大税收风险，引导企业提高纳税遵从度。针对大企业特点提供个性化税收服务，指导和帮助大企业建立税收风险内部控制机制。认真落实总局定点联系大企业制度，按照总局统一安排，做好定点联系大企业的日常检查和反避税工作。

　　（六）加强中小企业税源管理。要针对中小企业的不同特点，分别实施查账和核定征收管理方式。强化信息采集，摸索行业规律，实施分类管理，推进“以票控税”，有重点地开展纳税评估。对个体工商户、临时经营等零散税源可根据征管条件，依法实施委托代征。

　　（七）加强国际税源监管。贯彻落实《特别纳税调整实施办法（试行）》（国税发〔2009〕2号），全面加强反避税管理。强化关联申报管理；研究资本弱化、受控外国企业等反避税措施；深化转让定价调查，加大调整补税力度，重点调查企业对外大额支付特许权使用费和劳务费，以及“走出去”企业从国外收取特许权使用费等关联交易；加大国际税收情报交换力度；稳步开展预约定价谈签和转让定价对应调整的国际磋商工作。收集和掌握非居民税源信息，以完善和落实非居民税收管理制度为抓手，加强非居民企业所得税的征管。加强非居民享受税收协定待遇的管理，防范税收协定滥用。

　　四、加强税务稽查，规范税收秩序

（一）加大查处税收违法行为力度。继续查处利用虚假凭证、做假账、账外经营、两套账等手段偷逃税款行为；重点查处企业利用电子账簿虚假记账、隐匿或销毁电子账簿，利用互联网和手机等新型支付手段逃避纳税的问题，以及关联企业利用区域税收优惠转移应税收入问题；重点关注零负申报、低税负和跨国经营企业涉税问题；对国内大型连锁零售企业实施重点检查。重点查处假报出口、以次充好、低价高报、将低退税率产品按高退税率产品申报退税，以及利用小规模纳税人货物、未缴税或缴税不足货物骗取出口退税等行为。继续查处虚开发票违法行为，对废旧物资经营企业有关征税政策调整前存在的疑点，应加大检查力度；高度关注增值税转型后，部分企业将以前年度固定资产列入当期抵扣的新动向，重点查处利用真票套打、虚开专用发票和其它可抵扣票偷骗税的违法行为。

　　（二）深入开展税收专项检查和专项整治。2009年重点检查大型连锁超市及电视购物、建筑安装、办理出口货物退（免）税业务的重点企业；按照总局确定的工作方案，组织对大型企业集团的税收专项检查；各地有选择地检查营利性医疗及教育培训机构、中介服务业、品牌经销及分销商、拍卖企业、非居民企业、3年以上未实施稽查的重点税源企业。各地要重点关注征管基础比较薄弱、税收秩序相对混乱、发案率较高或案件线索指向较为集中的地区，将出口退税和增值税政策调整后有可能出现的骗取出口退税和虚开增值税专用发票活动作为区域专项整治重点。

　　（三）严厉打击发票违法犯罪活动。认真落实国务院关于开展打击发票违法犯罪活动要求，协同公安机关加大对制售假发票和非法代开发票行为的打击力度；重点整治不法分子利用手机短信、互联网、传真、邮递等方式销售假发票、非法代开发票活动，摧毁犯罪窝点，深挖幕后操纵的犯罪集团；继续严厉打击团伙违法行为、公共场所兜售发票行为、利用虚假发票和非法取得的代开发票实施偷骗税等违法行为。开展对建筑安装、交通运输、餐饮服务、商业零售等购买、使用虚假发票重点行业、企业的清理检查。严厉查处违法使用发票冲抵个人收入偷逃个人所得税行为。

　　五、坚持统筹兼顾，确保工作实效

　　（一）加强组织领导，狠抓工作落实。各级税务机关要坚持以科学发展观统领税收工作，牢固树立大局意识，切实加强对征管工作的领导。总局有关部门要提出加强各税种征管的具体措施。各地要结合实际制定贯彻本通知的具体实施意见，充分保障征管一线的资源配置，明确分工，抓好落实。各级领导干部要切实改进作风，深入基层调查研究，及时发现和解决征管中的问题，总结推广基层的先进做法和经验。

（二）加强执法监督，规范执法行为。提高税收执法责任和执法风险意识，研究制定防范税收执法风险的具体措施，有效控制执法风险。加强执法监督检查，加大责任追究力度。完善征管质量监控考核办法和指标体系。进一步完善和推行税收执法管理信息系统，全面落实税收执法责任制。

　　（三）推进综合治税，建立长效机制。积极争取地方党委、政府的支持和相关部门的配合协作，努力通过制定地方性法规、政府规章等方式，建立健全政府牵头的公共信息共享机制，有效获取相关部门的涉税信息，并明确相关部门协税护税的责任和义务。逐步建立政府领导、税务主管、部门配合、社会参与、法制保障的综合治税长效机制，健全协税护税体系，形成综合治税合力。

请各地将贯彻本通知的具体实施意见于2009年3月31日前报总局（征管科技司）；对贯彻落实中遇到的新情况、新问题，及时向总局反馈，年底前将全年执行情况向总局报告。



二○○九年二月二十六日