卫生部


卫生部关于印发卫生事业第十个五年计划纲要的通知

卫规财发[2001]206号

各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局：
为贯彻落实《中国人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，我部编制了《卫生事业第十个五年计划纲要》，现印发给你们，请结合本地区实际贯彻实施。


卫生部
二00一年七月二十三日



附件：
卫生事业第十个五年计划纲要

从21世纪开始，我国将进入全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的新阶段。各级卫生行政部门要深刻认识国民经济和社会发展变化对卫生事业带来的影响和客观要求，把握时代特征，突出战略重点，更新观念，求真务实，开拓进取，以创新的思路确立“十五”计划目标和政策取向，进一步推进卫生改革与发展。

一、“九五”时期卫生事业发展状况回顾
1．卫生事业对整个社会经济发展的保障和促进作用进一步增强，城乡居民的健康状况明显改善。2000年，综合反映我国国民健康的主要指标：平均期望寿命达到71.8岁，比“八五”期末提高0.9岁；婴儿死亡率和孕产妇死亡率分别下降为33.2‰和53.0/10万。这些指标有的高于世界平均水平，有的处于发展中国家前列。防病治病工作进一步加强，特别是在1998、1999年连续遭受严重洪涝灾害和2000年旱情严重的情况下，全国疫情仍与前几年基本持平，没有发生重大传染病的暴发流行，取得大灾之后无大疫的重大胜利。
2．卫生改革全面推进，一些重点领域取得突破性进展。“九五”时期，是我国卫生改革力度最大、带有全局性改革政策措施出台最多的时期。1996年中共中央、国务院召开全国卫生工作会议，1997年下发《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》后，出现全党、全社会高度重视、齐抓共管、协同推进卫生工作的新局面。2000年国务院办公厅批转国务院体改办等8部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，相关部门联合出台了医疗机构分类管理、卫生事业补助政策、税收政策、药品和医疗服务价格改革、药品集中招标采购和病人选医生等9个配套文件，加上近年相继出台的实施区域卫生规划、发展社区卫生服务、改革卫生监督体制和人事制度等政策，明确了卫生改革与发展的目标、基本原则、基本思路和重大对策措施，形成全面推动卫生改革与发展的政策体系，城镇卫生改革进入全面启动、整体推进的攻坚阶段。
3．卫生法制建设取得明显进展。“九五”期间，卫生立法工作成绩显著，发布《中华人民共和国献血法》、《中华人民共和国执业医师法》等卫生法律2部，《血液制品管理条例》、《国内交通卫生检疫条例》等卫生行政法规3部，《中外合资合作医疗机构管理暂行办法》、《血站管理办法》等部门规章25部，各项卫生工作逐步走上法制化管理轨道。
4．城乡居民卫生需求发生变化，呈现新特点。1998年国家卫生服务调查结果与1993年比较，城乡居民两周患病率增加6.9%，显示居民卫生服务需要量增加；一些慢性非传染性疾病患病率有较大程度上升，成为居民常见病、多发病，如糖尿病、高血压病在城市分别上升53%和32%，在农村分别上升128%和36%；疾病危害程度增加，全国居民患病总日数增加24.5亿天，劳动力人口平均每人每年休工天数增加1.8天，因病伤失能总人数达8500万，需要社会和他人帮助的残障总人数达1600万人。
5．卫生改革与发展中存在的问题和困难。第一，长期受计划经济体制的影响，城市卫生资源重复配置、职能交叉、条块分割的问题严重。卫生机构内部运行成本高，卫生服务利用效率低，缺乏竞争和活力。尽管“九五”期间各地在优化卫生资源配置方面做了大量工作，但多年积淀的体制性、结构性矛盾仍十分突出，已成为制约卫生发展的重要因素。第二，受我国农村经济体制和生产经营方式变化的影响，农村卫生工作的经济基础和社会环境发生变化，农村卫生工作面临新挑战。第三，医疗机构经济补偿机制不合理，“以药补医”助长了一些医院利用垄断地位片面追求经济收益，在一定程度上给国家、企业和居民带来较大负担，致使有些地方在解决了“看病难”后又出现了“看不起病”的问题。

二、“十五”期间卫生事业面临的形势和相关背景
1．我国进入全面建设小康社会的新阶段，人们要求提供多层次、多样化的卫生服务。进入新世纪，随着社会发展和生活水平的提高，人们更加关注自身健康和生活质量。特别是随着养老、医疗等社会保障制度的建立和完善，社会对卫生保健需求还将进一步增加。因此，卫生机构要树立服务意识，转变服务观念，更新服务内容，拓展服务领域，提高服务质量和效率，瞄准需求，抓住机遇，积极主动地研究市场和居民健康消费心理变化，在保证社会公共卫生和基本医疗服务供给的前提下，积极提供多样化服务，如设立月子医院、临终关怀病房、康复、护理服务设施等，满足社会多层次需求，为促进经济增长和提高居民的生活质量作出积极贡献。
2．人口老龄化成为“十五”乃至更长时期内制约经济与社会发展的突出问题，迫切要求对现行卫生服务体系和服务模式进行调整。目前，我国60岁以上人口已占人口总数的10%，标志我国进入老龄化社会。随着时间的推移，老龄化速度还将越来越快。由于特殊国情和政策性影响，我国人口结构由“成年型”向“老年型”过渡用了不到20年时间，大大快于西方发达国家40—150年的过渡期，呈现“未富先老型”特点。如何在经济尚不发达的情况下，安全平稳地渡过人口老龄化高峰，减轻由于老龄化造成的医药费用庞大支出对社会经济产生的巨大压力，是我们必须面对的严峻课题。同时，我国家庭结构日趋小型化，也使养老重负逐步由家庭转向社会。这一形势迫切要求现行卫生服务体系作出积极反应和适度调整，特别是城市中小型医疗机构，要紧紧抓住人口老龄化带来老年保健需求增长的机遇，突破单纯治病的模式，利用自身优势和现有设施条件，主动拓展和延伸服务内容，积极探索适应人口老龄化的医疗服务、康复指导、家庭护理、饮食起居照顾、健康促进等多形式的安老助老服务模式，在竞争中增强服务能力，拓宽服务领域。
3．农村卫生工作面临新形势，任务艰巨。近年来，我国农业和农村经济结构调整，农村税费改革逐步推进，给农村卫生筹资机制、办医形式以及农民健康保障方式带来较大影响。第一，我国大部分农村地区尚未建立医疗保障制度，合作医疗覆盖率不足10%。一些农民难以承受重大疾病造成的经济负担，因病致贫、因病返贫问题突出。第二，单一的公有制办医形式造成农村卫生机构工作效率低下，服务模式单一，缺乏竞争和活力，已不适应农民对医疗保健服务的需求。第三，农村卫生投入不足，公共卫生和预防保健工作薄弱。随着乡镇企业的发展，一些农村地区，职业病和由环境污染所致疾病明显上升，对农民健康带来新的威胁。
4．防病治病形势依然严峻。近年来，我国鼠疫、霍乱呈活跃之势，不仅给人民健康带来很大威胁，也使防治工作更加困难；一些曾经得到较好控制或者相对稳定的疾病，如性病、结核病、血吸虫病等又重新抬头，且有蔓延之势；由于卖淫、嫖娼、吸毒活动的增长，我国面临着艾滋病大面积流行的潜在威胁；病毒性肝炎等疾病发病人数多，危害严重，已成为近年来法定报告传染病的主要病种；与环境、营养等因素密切相关的疾病，如地氟病、地甲病、大骨节病等仍未得到有效控制；慢性非传染病已成为居民常见病、多发病，精神疾病患病率持续增加；各种由职业危害所致的急、慢性职业病居高不下，已成为影响广大劳动者健康的主要卫生问题。上述情况表明，我国疾病控制工作面临比以往更严峻的形势，承担着两次卫生革命的双重任务，迫切需要调整预防战略和改革疾病控制工作体系。
5．城镇化进程加快，对卫生机构应付现代公共卫生问题的能力带来挑战；社会主义市场经济体制的建立，对公共卫生监督职能提出了更高要求。“十五”期间，我国政府将通过实行大中小城市和小城镇协调发展的战略，大力推进城镇化进程。伴随城镇化进程的加快，将带来空气、水源、噪声、化学性污染等环境、生态问题，以及城市人口密度过高、住房和交通拥挤、生活空间缩小、工作竞争压力加剧等社会问题。这些将成为影响劳动者健康以及家庭和社会稳定的新卫生问题。这些变化迫切要求卫生机构实现从单一生物医学模式向生物—心理—社会医学模式转变，从对个体防治疾病方式向综合防治和群体干预方式转变，同时要特别重视对环境和人的行为危险因素的控制和干预工作。
随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，需要政府针对不断出现的新情况、新问题，研究制定相应的卫生法规、政策，依法规范社会公共卫生秩序；同时，随着食品等健康相关产品生产贸易的不断扩大，各种新技术、新材料的广泛应用和核能事业的发展，也对卫生监督执法带来新的挑战，要求进一步提高执法水平，同时尽快改善执法技术手段和检测、技术仲裁等技术支撑系统。
6．西部大开发将为西部地区卫生发展带来机遇和挑战。实施西部大开发战略，客观上要求卫生部门必须首先做好医疗、预防保健工作，为西部经济建设营造好的投资环境，提供强有力的健康保障；同时，西部大开发战略中提出的加快基础设施建设、加强生态环境保护和建设、调整产业结构、发展科技教育和文化卫生事业等措施，也为发展西部卫生事业，防治当地重点传染病与地方病，加快卫生基础设施建设和卫生人力开发等工作带来历史性机遇。为此，卫生部门应树立机遇意识和主动参与意识，积极采取相关措施，将西部卫生事业发展纳入西部大开发总体规划，在为实施西部大开发战略作出贡献的同时，促使西部卫生工作全面跃上一个新台阶。
7．科技体制改革与发展带来机遇与挑战。 21世纪是信息化、网络化时代，网上医疗服务咨询、购药成为可能。同时远程医疗、远程教育也将得到进一步发展，越来越多的高科技医用设备、药物、基因技术将广泛应用。这一方面使群众看病更加方便，一些疾病能得到早期诊断、早期筛查，提高治疗和预防效果；另一方面，新技术、新药物的昂贵价格也会导致医疗成本不断增加和医疗费用的迅速上涨。因此，迫切需要卫生部门尽快研究制定既能推进医学技术发展，又能有效控制费用的新技术准入制度及相应管理办法。
为适应全面推进科研机构管理体制改革的要求，卫生科研机构的转制进程将大大加快。如何根据国家战略性、长远性、基础性、重大公益性研究的需求，按照多种形式构建卫生科技创新体系迫在眉睫。
8．中国加入WTO的可能影响。我国即将加入WTO。“入世”对卫生行业发展将带来机遇和挑战。首先，医疗领域将在更大程度上开放，竞争加剧将促进国内医疗机构的改组与改制，提高医疗服务质量和管理水平；其次，由于人们崇尚自然，新的化学药物开发难度加大，以及一些化学药物存在的毒副作用等不利因素，使天然药物成为创制新药的重要研究对象，中医药发展将具有良好的市场前景；第三，食品贸易在我国对外贸易中占有相当份额，食品安全是影响食品贸易的重要因素。但目前我国食品卫生标准体系与WTO规定的食品贸易争端的裁决依据——国际食品法典有较大差距，急需尽快完善。因此，卫生及相关部门应尽快熟悉有关规则，做好政策衔接，提高在医疗服务准入条件、医疗质量与安全、医疗事故鉴定与纠纷裁决等方面的监管能力及执法公正性。同时，卫生部门要充分利用WTO保护发展中国家的优惠待遇和例外条款，结合卫生行业特点，积极配合有关部门，参与市场经济秩序规范和服务行业规则的制订。

总之，进入21世纪，我国卫生事业将面临前所未有的新形势、新矛盾、新任务，要求卫生工作必须具有新思路、新战略，从观念、政策到体制、机制，实现创新。要不断深化改革，坚持把发展作为主题，用改革与发展的办法解决前进中的矛盾和问题，保证卫生事业与国民经济的协调发展，满足人民群众不断增长的健康需求。

三、“十五”期间卫生事业发展指导方针和目标
(一)指导方针
全面实现卫生事业“十五”计划，必须突出贯彻以下指导方针：
1．坚持党在社会主义初级阶段的基本理论、基本路线和基本纲领，贯彻落实《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》和《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》、《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，适应建立社会主义市场经济体制要求，进一步解放思想，更新观念，深化卫生改革，促进卫生事业与国民经济和社会的协调发展。
2．坚持“以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技与教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务”的新时期卫生工作方针。
3．按照“依法治国，建立社会主义法治国家”的要求，全面加强卫生法制建设，依法规范和管理社会卫生事务，维护全体公民的健康权益。
4．坚持多渠道、多形式筹集资金，发展卫生事业，实现市场机制与政府宏观调控的有机结合，优化卫生资源配置，鼓励卫生机构围绕质量和效率开展竞争，逐步形成公有制为主体、多种所有制并存、共同有序发展卫生事业的新格局。
5．坚持实事求是、因地制宜、分类指导的原则，逐步缩小不同地区、不同人群的健康差异。
6．坚持社会主义物质文明和精神文明共同发展和为人民服务的宗旨，加强卫生行业职业道德建设，提高卫生队伍的思想道德素质和业务技术水平。

(二)卫生发展总目标
根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出的国民经济和社会发展总目标，“十五”期间卫生发展的总目标是：到2005年，在全国基本建立适应社会主义市场经济要求和人民健康需求的卫生体制，使群众享有同小康生活水平相适应、质量比较优良、费用比较低廉的基本医疗服务，并不断满足社会多层次、多样化卫生服务需求，进一步提高人民健康水平，增强卫生事业对经济和社会发展的保障作用。
到2015年，与社会主义市场经济体制相适应的卫生体制更加完善，人民群众的卫生服务需求得到更好满足，缩小不同地区、不同人群健康状况的差异，增加全体居民健康生活时间，国民健康的主要指标达到或接近世界中等发达国家水平。

（三）主要健康指标
1．平均期望寿命：在2000年基础上，2005年增加1岁，2015年增加2岁。
2．婴儿及5岁以下儿童死亡率：到2010年，在2000年基础上下降五分之一。
3．孕产妇死亡率：到2010年，在2000年基础上下降四分之一。

四、“十五”期间主要卫生工作任务和对策措施
（一）主要卫生工作任务
1．预防与有效控制严重危害人民健康和影响经济发展与社会稳定的重大疾病，提高对突发事件、紧急疫情的快速反应和处理能力。
重点控制鼠疫、霍乱、O157等传染病的暴发流行，加大结核病防治力度，到2010年现代结核病控制策略覆盖率达到95%；控制肝炎、艾滋病、出血热、流感等病毒病的传播及流行势头，积极研究和推广诊断与预防新技术、新试剂、新疫苗；严格管理，减少经血液途径传播疾病的危险性；加强疫情监测，确保疫情信息报告网络畅通。
动员社会积极参与，保持较高的儿童免疫接种率。到2005年，儿童全程免疫接种率以乡为单位达到90%，贫困地区达到85%；乙肝疫苗纳入儿童计划免疫，以省为单位12月龄儿童乙肝疫苗全程免疫接种率达到：城市90%以上，农村80%以上；逐步扩大免疫规划，适时将技术成熟、安全、经济、有效的疫苗纳入免疫规划范围；在重点人群和地区开展应急免疫接种。
将地方性氟中毒、大骨节病的防治工作重心向西部地区和重点人群转移，积极探讨重点地方病防治与西部开发有机结合的适宜方式；巩固血吸虫病防治成果，强化疫情和螺情监测，加强传染源和流动人口管理；继续降低疟疾发病率，防止局部爆发流行，减轻恶性疟流行程度，扩大基本消灭范围。
实施三级预防，积极推进全人群与高危人群相结合的慢性非传染病综合防治工作。通过一、二级预防控制危险因素和减少普通人群的发病，通过三级预防减少因疾病造成的功能丧失及慢性病并发症，减少可避免的失能和残障。“十五”期间，针对心脑血管疾病、肿瘤、糖尿病等严重危害人民健康且疾病负担较大的疾病，重点开展健康教育、行为干预、早期诊断和病人规范化管理。大力开展定点、巡回、上门等多种形式的老年医疗保健服务，普及老年保健知识，增强老年人自我预防和保健技能。积极开展儿童和青少年行为问题、物质依赖（药品、酒精）、自杀等精神卫生问题的预防和控制。
建立重点法定传染病实验室诊断监测系统，优先解决紧急疫情、突发原因不明疾病的监测和重大自然灾害的疾病监测，提高中央和省级紧急疫情的疾病监测、应急反应能力和处理能力。建立食品污染监测网，开展食品中污染物的监测工作，加强对食物中毒、职业中毒、核事故、生活饮用水污染等公共卫生突发事件的快速反应和应急处理能力。
2．建立适应农村经济社会发展状况，具有预防保健和基本医疗功能的农村卫生服务体系，实行多种形式的农民健康保障办法，使农民人人享有初级卫生保健。
健全农村卫生服务网络，确保广大农民能够及时得到适宜、价格低廉的基本卫生服务。
到2005年，基本完成县乡卫生机构改造建设任务，使中西部地区卫生服务基础设施条件和骨干人才队伍有较大改善。
到2015年，全国绝大多数县实现与小康生活水平相适应的初级卫生保健目标。
配合农村文明村镇建设，加大改水、改厕和粪便无害化处理力度。到2005年，农村改水受益人口达到95%，农村自来水覆盖率达到60%，农村饮用水卫生合格率达到65%；农村卫生厕所普及率达到55%，粪便无害化处理率达到40%；到2015年，农村自来水覆盖率达到80%，农村卫生厕所普及率达到75%。
3．依法加强妇女儿童的预防保健工作，有效预防遗传病、先天性疾病，降低主要先天性畸形发生率，减少因围产、环境因素导致的儿童残疾的发生，提高出生人口素质。
到2010年，全国农村孕产妇住院分娩率达到65%，其中东部地区达到80%，中部地区达到60%，西部地区达到50%；不具备住院分娩条件的农村地区，非住院分娩的新法接生率达到95%；高危孕产妇住院分娩率达到90%以上。
到2010年，孕产妇保健覆盖率以县为单位达到90%，其中东部地区达到95%，中部地区达到90%，西部地区达到80%；提高母乳喂养率和儿童保健覆盖率，降低5岁以下儿童营养不良发病率，降低儿童急性呼吸道感染死亡和腹泻死亡。
加强婚前医学检查、遗传咨询和生殖健康服务以及新生儿疾病筛查工作，积极预防影响出生人口素质的疾病。
4．贯彻依法治国方略，建立健全卫生法律体系和监督执法体系。
在总结过去卫生立法工作经验的基础上，结合当前和今后卫生工作的实际需要，抓紧制定《卫生法》；争取尽快出台《职业病防治法》、《进口食品卫生管理条例》；组织修订《公共场所卫生管理条例》、《医疗机构管理条例》，尽快完成《医疗事故管理办法》的修订工作；积极组织《初级卫生保健法》、《器官移植法》、《精神卫生法》、《乡村医生管理条例》、《护士条例》、《中医条例》的起草工作；认真研究“入世”对卫生立法工作的影响，积极修订和完善食品、化妆品等健康相关产品、职业病防治、放射卫生、学校卫生、室内环境卫生等现有技术规范和标准。
加快卫生监督体制改革，按照依法行政、政事分开、综合管理的原则，完成各级卫生监督执法机构组建任务，到2005年建立并完善结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的综合卫生监督执法体系和卫生监督执法的技术支撑力量。
加大对非法行医、使用不合格一次性输液（输血、注射）器、非法采供血等的查处力度，净化医疗市场，保护广大人民群众的健康和医疗安全。针对影响大众健康和社会公共卫生的突出问题，重点开展与健康相关产品的卫生监督；对社会公共卫生环境开展专项执法检查，提高执法水平和质量，促进卫生监督管理与国际接轨。
5．贯彻科教兴国战略，发展卫生科技。
按照国家科技体制改革要求，加快医学科研机构体制改革。针对严重危害人民健康的疾病，突出重点，在关键性应用研究、高科技研究、医学基础性研究等方面，集中力量攻关，力求有新突破，使我国卫生领域的主要学科和关键技术逐步接近或达到国际先进水平，到2005年在科研规模、队伍、水平和基地建设等方面达到国际90年代中期水平。同时，加大对常见病、多发病、疑难病症研究的支持力度。
促进卫生科技与防病治病结合，加快科技成果的转化和应用，大力推广适宜技术，提高农村和社区服务的整体科技水平；组织实施重大科技创新工程；加强技术评估对促进卫生科技进步的作用，加强新技术应用的准入制度研究；力争在预防、诊断和治疗手段的理论、方法上有科技创新；注重对重大疫情控制和灾后快速救治的技术研究。
6．建设适应社会主义市场经济要求和卫生发展需要、结构合理、分布均衡、素质较高的卫生技术和卫生管理人才队伍。
到2015年，全国每千人口拥有卫生技术人员3.64人左右，执业医师1.26人左右，执业护士1.26人左右；全国90%以上医生达到大专以上学历水平。
到2015年，在全国医生队伍中，应有30%以上从事社区卫生服务工作；逐步做到从事全科医学的医科毕业生达到同期毕业生总数的50%。
到2015年，卫生管理人员岗位培训率和持证上岗率应达到100%。
到2015年，培养一批以中青年为主的国家级学术、技术带头人，其中达到世界领先水平学术、技术带头人200人，国内领先水平学术、技术带头人2000人，有突出贡献的学术、技术骨干10000人。
完善城市社区全科医生和农村卫生技术人员准入制度，到2015年，形成一支高素质、稳定的基层卫生队伍。
7．通过法律、行政、经济和教育等综合手段，大力普及基本卫生知识，帮助广大群众掌握维护健康的知识、技能，形成良好的卫生习惯和健康生活方式，进一步控制和消除影响健康的危险因素。
到2005年，全国居民基本卫生知识普及率达到60%以上，健康教育开课率达到80%。继续实施“九亿农民健康教育行动”。
大力开展无烟草广告城市活动，到2005年，全国1/3城市的公共场所禁止吸烟，无烟学校比例达到20%，15岁以上人口吸烟率得到有效控制。
8．继续推进中医药事业发展。
以提高中医药学术水平和防病治病能力为主线，到2005年，逐步实现中医药资源优化配置、服务模式转变和服务领域的拓宽；基础理论有所创新，重大疾病防治有所突破，中医药学术水平和防病治病能力进一步提高；国际应用和影响进一步扩大。到2015年，基本建立适应社会主义市场经济要求及与人民群众健康需求相适应的中医药医疗保健服务网络，与西医医疗保健服务网络相互补充、有机融合的卫生服务体系，为本世纪中叶中医药基本实现现代化和全面走向世界奠定良好基础。
调整和优化东部与中西部、城市与农村、医教研、机构内部的中医药资源配置，实现协调发展。
加强中医药基础理论研究和临床应用研究，形成知识、技术创新体系。
以重点学科建设为龙头，集中优势力量，力争在影响和制约中医药学术发展和防病治病能力提高方面取得重大成果或有所突破。
巩固中医医院、中医专科（专病）建设成果，提高中医药救治急症能力，发挥其在社区和农村的作用。
加速中医药人才培养，提高中医药队伍整体素质。

(二)对策措施
1．适应社会主义市场经济要求，转变政府职能。
卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，各级政府对发展卫生事业和保障人民健康负有重要责任。各级卫生行政部门要适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，树立大局意识和群众观念，转变职能，逐步实现对卫生机构从办向管、从隶属管理向依法管理、从条块管理向行业管理的转变。其主要职能为：制定卫生发展规划和政策；依法行政，严格履行对医疗服务要素的准入及健康相关产品的许可、准入、质量与行为监管、行政复议、应诉等职责；强化对执法活动的监督检查；向社会发布卫生服务信息；监管卫生机构的国有资产。
加强政府部门间协调，充分发挥各级爱国卫生运动委员会的组织协调作用，广泛发动群众，开展爱国卫生运动，把改水改厕、改善环境作为新时期爱国卫生工作的重点，形成全社会共同推动“大卫生”工作的局面。
2．全面深化卫生体制改革，为长远卫生发展提供体制保障。
《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》、《关于农村卫生改革与发展的指导意见》及其配套文件，明确了今后一个时期卫生改革与发展的目标、方向和政策措施。落实这些政策，不断深化各项卫生改革，是“十五”期间的重要任务。
加快实施区域卫生规划，逐步实现卫生全行业管理。医疗机构要通过调整、合作、合并等形式，优化资源的合理配置与利用，并在试点的基础上，实行属地化管理，即逐步达到县以上各级医疗机构归口市一级卫生行政部门统一管理。大力发展社区卫生服务。社区卫生组织主要承担基本医疗、预防保健、健康教育等任务，并可积极开展伤残康复、家庭病床、护理、慢病防治、健康咨询等服务，形成社区卫生服务组织和综合医院、专科医院双向转诊制度和合理分工、方便、快捷、高效的城市卫生服务体系。
加强城市医疗急救网络建设，提高应急反应能力和医疗救援水平。强化城市医疗机构内涵建设，特别要注重环境和相关服务设施建设，建立适应小康生活水平的现代化医疗服务系统。
调整与改革疾病预防和控制体制。打破按行政隶属关系逐级对口设置卫生机构的模式，对现行设置分散、规模小、服务对象和工作内容单一的有关事业单位中的疾病预防控制职能进行调整、归并，建立职能分工明确、规模适度、布局合理、精干高效，向社会提供疾病预防控制技术服务，集卫生检测与评价、健康教育与促进、业务培训与指导为一体的疾病预防控制机构。建设国家疾病预防与控制中心。
实行医疗机构分类管理制度。适应社会主义市场经济要求，根据医疗机构性质、社会功能及承担任务，按非营利性和营利性两类进行管理，制定并实施不同的财税、价格政策，保证非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位；鼓励社会投资发展卫生事业，提供多层次医疗服务，满足群众不同需求；促进多种所有制医疗机构之间的有序竞争，规范医疗服务行为和经济行为，促使医疗机构提高服务意识和服务效率，降低运营成本。
改革卫生机构管理体制和内部运行机制。积极探索建立权责明晰、富有生机的医疗机构组织管理体制，如实行医院管理委员会、理事会、董事会等管理形式，使其真正成为自主管理的法人实体。
改革卫生事业单位用人制度，实行聘用制。按照公开招聘、择优聘用、平等自愿、协商一致的原则，单位和职工通过签订聘用合同，明确单位与被聘人员的责、权、利，保证双方的合法权益。根据各类不同岗位建立相应的聘用办法，破除干部职务、专业技术职务终身制，实行由身份管理向岗位管理的转变。改革内部分配机制，按照按劳分配和按生产要素分配相结合的原则，结合卫生工作知识密集、脑力与体力结合、高风险等特点，建立起重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，自主灵活的分配激励机制。在城镇医疗机构实行“病人选择医生”，带动医疗机构内部各环节、各岗位公平有序的竞争，改善服务态度，提高医疗质量、医疗水平和工作效率。
实行医院后勤服务社会化。凡社会能有效提供的后勤服务，要逐步交由社会办理，也可通过机构间联合，组建社会化后勤服务集团。各类卫生机构要加强经济管理，进行成本核算，降低消耗，提高效率。
适应农村社会经济形势变化，调整与完善农村卫生服务体系。认真贯彻落实国务院办公厅转发国务院体改办等部门《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，努力深化农村卫生体制改革，推进农村卫生事业发展，更好地保护农民健康。
改革农村卫生管理体制，乡镇卫生院的人员、业务、经费等由县级卫生行政部门按职责管理。完善乡村卫生服务管理一体化，强化乡镇卫生院对村卫生室的指导与监管作用，提高乡村卫生组织的综合服务能力。
农村卫生机构以公有制为主导，鼓励多种经济成份卫生机构的发展。根据各地实际，乡镇卫生院可由政府和集体投资举办，也可合作经营。村卫生室可以集体举办、村医联办，也可以个体承办。
健全农村卫生服务网络，根据农民实际需求，调整服务布局和功能，改善服务质量，提高服务效率，鼓励县、乡、村卫生机构开展纵向业务技术合作。
县级医疗机构要承担乡村卫生机构的转诊，解决危重、疑难病症的诊治。乡镇卫生院以公共卫生、预防保健为主，同时要提高基本医疗服务水平，特别要增强产科、急救等服务功能。除中心乡镇卫生院外，一般乡镇卫生院不向医院模式发展。村卫生室主要提供安全、方便的常见伤病诊治服务，并承担公共卫生和预防保健任务。
进一步推进乡镇卫生院改革，建立权责明确、民主管理、自我约束和自我激励的运行机制。坚持公开、平等、竞争、择优的原则，在全县或更大范围内招聘作风好、懂技术、善管理的主治医师及以上职称的优秀人才担任乡镇卫生院院长，实行任期目标责任制。有条件的地区，可试行管理委员会领导下的卫生院院长负责制。
加快农村卫生技术人员的结构调整，严格控制乡镇卫生院内非卫生技术人员比例，有计划清退专业岗位上的非卫生技术人员。新进入村卫生室的人员应具备执业助理医师资格。力争用10年时间在大部分农村地区完成乡村医生向执业助理医师的转化。
根据农村社会经济发展水平和农民意愿，实行多种形式的农民健康保障办法，解决农民因病致贫和因病返贫问题。按照自愿量力、因地制宜、民办公助原则，继续完善和发展合作医疗制度。合作医疗筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持。坚持财务公开和民主管理。合作医疗的水平、形式可有所差别。有条件的地区，提倡以县（市）为单位实行大病统筹，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。
3．完善卫生经济政策。
根据市场经济原则，实施健康费用分担政策。即各级政府承担用于公共卫生事务和卫生机构的资金补助；公民个人在享受卫生服务权利的同时，享受不同种类的卫生服务应支付不同费用。要引导农民投资健康。认真落实财政部、国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》，在动员社会广泛筹集卫生事业发展资金的同时，各级政府要随着经济发展不断提高对卫生事业的投入水平，加大财政转移支付力度，逐步增加对农村和预防保健等领域的投入。
改革医疗服务价格管理，充分发挥市场竞争机制的作用，完善政府宏观调控下的卫生服务价格管理政策。按照“总量控制，结构调整”的原则，调整不合理的医疗服务价格。要大幅度提高技术劳务性医疗服务价格，降低过高的大型设备检查价格，降低药品收入占医疗机构业务收入比例，减轻群众不合理医药负担水平。引入竞争机制，适当拉开不同级别医疗机构和医生提供医疗服务的价格档次，引导患者合理选择医疗机构和医生。统一全国医疗服务项目名称和项目内容，建立适应物价变动的医疗服务价格调整机制及有效管理和监督制度。积极探索更为合理的医疗服务收费方式。
6．加大力度，推进卫生扶贫工作和西部卫生事业发展。
配合国家扶贫和西部大开发战略的实施，各级卫生行政部门要从改善西部人口健康素质和保护劳动力，保证西部经济与社会的可持续发展的高度，切实为西部开发做好服务和提供强有力的健康保障。要采取有效措施，创造必要条件，切实为改善西部地区和贫困人口的健康状况办实事，做贡献。
认真组织实施“卫生部关于加强西部卫生工作的意见”。在资金、项目安排上，要继续加大向西部和贫困地区的投入力度，并积极争取贷款、赠款等多渠道资金，重点改善西部和贫困地区的卫生基础设施、服务条件及危害严重的传染病、地方病的防治能力。在卫生技术人才对口支援上，要继续加大培养西部人才的力度，要将卫生下乡、卫生扶贫和城市卫生技术人员到基层锻炼紧密结合，逐步建立城市卫生人力资源从发达地区向西部、向贫困地区有序交流或流动机制。继续提倡全国医科大学本科生、研究生毕业后到西部和贫困地区实习或工作；继续组织城市大医院医疗队到西部和贫困地区巡回医疗；广泛实施“青年卫生志愿者扶贫接力计划”，号召并组织招募城市卫生系统青年卫生技术人员参加扶贫接力工作。借助新闻媒体、讲座、巡诊等方式，加强公共卫生、保健和营养知识的传播，广泛开展健康知识普及教育，倡导健康生活方式。
7. 建立健全卫生信息系统，扩大对外合作与交流。
适应政府职能转变与卫生科技发展的需要，进一步建立健全以统计信息为基础、由卫生管理信息与卫生科技信息组成的综合卫生信息、档案系统的建设。改革卫生统计制度与调查方法体系，扩大信息容量，提高信息质量，加强监测功能，努力完善我国医学科技信息库，并促进信息的广泛应用。按照“统一规划、分步实施、疫报先行、连点成网、资源共享”的原则，建立高效、快速、通畅的国家卫生信息网，为提高卫生事业的宏观管理、科学决策及重大灾害的应急、应变指挥能力提供依据。
继续坚持全方位对外开放方针，进一步扩大卫生领域的国际交流与合作，充分利用多边、双边、民间等各种渠道，引进国外先进管理经验、技术、人才、设备、资金，推动我国卫生事业发展。热忱欢迎留居海外的卫生科技人员回国工作，或以各种形式为祖国服务。积极响应、参与国际间重大卫生行动，为增进人类健康、改善人类生存条件做出贡献。继续加强与发展中国家的交流与合作，认真做好援外医疗队工作。
8．加强职业道德教育，促进卫生系统精神文明建设。
认真学习邓小平理论，贯彻落实十五大精神，深刻领会江泽民同志关于“三个代表”的重要论述，坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，巩固和扩大“三讲”教育成果，把卫生系统精神文明建设和卫生改革紧密结合起来，切实抓好卫生队伍党风和行风建设。
卫生系统的各级领导干部要廉洁奉公，勤政廉政，时刻把国家利益和人民群众疾苦放在心上。要完善内部监察和社会监督机制，严格执行法律法规和相关制度，努力纠正行业不正之风，特别要抓好规范医疗机构药品集中招标采购工作。
加强职业道德教育，将开展创建文明行业活动同解决人民群众普遍关心的实际问题和促进卫生改革与发展结合起来，持之以恒，务求实效。教育广大卫生人员弘扬白求恩精神，学习赵雪芳、吴登云等先进模范人物，树立救死扶伤、忠于职守，爱岗敬业、满腔热忱，开拓进取、精益求精，乐于奉献、文明行医的行业风尚，自觉抵制一切有损群众利益的行为。


此案张某不应认定敲诈勒索既遂

郭辉


　　摘要：敲诈勒索罪的犯罪的基本构成为：一是行为人以非法占有为目的对被害人实施威胁致使被害人产生害怕或恐慌的心理，二是被害人是因为恐惧心理才处分财产，三是行为人实际取得了被害人处分的财产。被告人在公安机关的抓捕活动中事实上不能携带赃款离开特定的环境中，因此不是真正的取得财物，可认定为由于犯罪分子意志以外的原因而未得逞，故认定为犯罪未遂是正确的。
关键词 敲诈勒索；未遂；恐惧心理
【基本案情】
　　被告人张某通过网络聊天认识被害人关某。2009年9月9日张某依约来到关某住所地与关某见面，并在关的家中与其发生性关系。在第三次见面后，张某趁其一个人在关家之际，将关家的户口、房照、土地证偷走，并以向关的妻子和单位告发二人的关系，拿了关家的房照等证件为要挟向关某索要钱款人民币3万元。2009年9月22日，关某给了张某人民币1万元，剩余2万元关某给张某打了欠条。后被告人张某多次向关某某索要剩余钱款，关某于2009年10月13日由其朋友冯某（系辖区派出所民警）带领向当地公安局经侦大队报案。经侦大队办案人员示明被害人关某，张某的行为已构成犯罪，待张再来时向其报告。2009年10月20日，被告人张某再次来到关某某的居住地索要剩余的2万元钱款，关某准备了人民币2万元后用电话通过朋友冯某报告了当地公安局经侦大队，关某来到一旅店房间内与张某见面，将准备好的人民币2万元交给张某后，用手机震了一下朋友冯某，随后公安局经侦大队的工作人员进屋将张某当场抓获。
【审判】
　　法院认为，被告人张某以非法占有为目的，使用要挟的方法，强行索要他人财物，数额巨大的行为构成敲诈勒索罪。检察机关指控的罪名成立，建议适用的法律意见客观适当，予以采纳。被告人张某实际取得钱款人民币1万元，属既遂，另2万元虽然被害人已将钱交给了张某，但实际上被告人张某已经在公安人员的掌控之中，被告人张某没有脱离犯罪现场，是张某意志以外的原因尚未实际取得，属实施终了的未遂。所以应认定被告人张某敲诈勒索他人人民币3万元，其中，1万元属既遂，2万属未遂。判处被告人张某犯敲诈勒索罪，判处有期徒刑三年，缓刑五年。
　　【评析】本案控辩双方争议的焦点就是被害人关某已经向公安机关报案后，为配合公安机关抓捕，非因恐惧心理将2万元交给了被告人张某，这2万元属于犯罪既遂还是犯罪未遂。
　　第一种意见是应属于犯罪既遂（检察机关的控方观点），理由是被告人使用了威胁的手段，已经非法取得了关某的财物，就已经构成了犯罪既遂。被告人张某已经能够对此2万元处分和支配。在客观方面已经具备了敲诈勒索罪法律规定的结果和行为的犯罪形态，不能把公安机关的抓捕使被告人张某犯罪目的没有实现就视为犯罪未遂。
　　第二种意见是应属于犯罪未遂（法院审判的观点）。另2万元虽然被害人已经交付给了张某，但实际上被告人张某处在公安人员的掌控之中，是公安机关抓捕活动的组成部分，被告人张某没有脱离犯罪现场，是张某意志以外的原因尚未实际取得，属实施终了的未遂。该笔2万元属未遂，对未遂部分应从轻处罚。
　　本案之所以适用了第二种法律意见，基于以下考虑。敲诈勒索罪的犯罪的基本构成为：一是行为人以非法占有为目的对被害人实施威胁致使被害人产生害怕或恐慌的心理，二是被害人是因为恐惧心理才处分财产，三是行为人实际取得了被害人处分的财产。而本案中，此2万元，被害人已经报案，是为了配合公安机关的抓捕交给被告人2万元现金，并没有是因产生恐惧心理而交付财产。另外张某对此2万元没有达到实际取得，敲诈勒索罪侵犯的客体是被害人的人身权利或其他权益外，还包括公私财物所有权，而本案中，张某在公安机关的抓捕活动中事实上不能携带2万元离开特定的环境中，因此不是真正的取得财物，可认定为由于犯罪分子意志以外的原因而未得逞，故认定为犯罪未遂是正确的。


北安市人民法院 郭辉